榆林市政協主席  劉漢利

   市委三屆二次會議明確提出榆林是經濟發展較快的落后地區這一市情判斷，是符合榆林實際的科學認識。近年來，市政協對我市經濟、社會、文化、生態等各項事業的調研視察形成報告達50多篇，在調研報告中列舉的各方面存在的問題恰恰驗證了市委對市情的判斷。從1998年榆林市被原國家計委批準為國家級能源化工基地以來，我市經濟持續高速發展，成為全省的重要增長極，但是這種基于煤炭資源的開采和初級加工為基本生產方式，依靠資源消耗實現產業增長的產業類型，越來越暴露出其單一的負效應和不可持續性等問題。黨的十八大以后，特別是最近通過學習習近平總書記的一系列講話精神，使我們進一步認識到發展固然是硬道理，但科學發展才是真正的硬道理。在今后的工作中，我們必須樹立統籌兼顧、綜合施措的系統思維，堅決摒棄片面追求GDP的做法，切實處理好改革、發展和穩定的關系，處理好三大產業之間的關系，處理好產業內部之間的關系，處理好經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設“五位一體”之間的關系，唯有如此，榆林經濟社會發展才能真正邁入持續健康的發展軌道，才能使我們的“榆林夢”成為“中國夢”的有機組成部分，才能實現“幸福榆林”的既定目標。為此，我下面重點就產業轉型的問題談談自己的看法。

   一、我市產業轉型面臨的突出問題

   我市能源型經濟體發展中的不平衡、不協調、不可持續的問題比較突出，既有“荷蘭病”與資源詛咒的陰影，又有主導產業低循環的怪圈困擾；既有掠奪開采與浪費資源的危機，又有產業高度依賴的束縛；既有產業單一，且穩態的負效應，又面臨生態日益惡化的趨勢；既有“不平衡”的約束，又有體制機制的滯后。突出表現在：

   一是資源依賴思想較重。2000年以來，由全球范圍能源市場需求旺盛所帶來的巨大資源紅利，給我市資源型經濟帶來了強勁的發展和巨額的收益，但也滋養了人們對資源的普遍依賴心理，特別是部分干部群眾專注于資源開發，對其帶來的巨額紅利沾沾自喜，而對當前經濟主動轉型的必要性、迫切性、長期性認識不足，轉型發展的意識不強，對正在面臨和即將面臨的資源型城市固有的發展難題思考不夠。未來能源產業走什么樣的發展路子才能實現可持續發展？如何發展非能源產業才能使經濟結構更科學合理？這些認識問題如果不解決，就難有堅決統一的行動，主動轉型就可能成為空洞的發展口號。

   二是資源依存度較高，產業結構嚴重失衡。主要表現在：隨著開發規模和強度的加大，我市經濟的增長呈現出對資源嚴重依存的特點。比如一些縣的經濟發展主要依托石油和天然氣資源開采，形成了較為單一的資源型經濟發展模式。有的來自石油天然氣行業的稅費收入占財政收入的比重過大，我市有的縣占比已高達85％左右。油氣資源行業一旦出現回落或受到價格沖擊，財政收入必然受到很大影響。同時，初級化的明顯表征就是轉化率過低，導致資源開發的帶動性不能呈現。特別是榆橫礦區北區，規劃面積3200平方公里，儲量270億噸，規劃產能將達到1.25億噸—1.5噸，卻大部分外運，轉化項目很少。

   三是體制機制改革創新滯后。經過近年來的發展，我市工業經濟的規模數量得到迅速擴張，但支撐發展的產業組織和管理體制的創新明顯滯后，暴露出很多問題。比如就民營經濟來說，在我市區域經濟中占有絕對優勢的煤炭、蘭炭、鎂業、電力、化工原料等資源性產業中，絕大多數企業都沒有建立現代企業制度，沒有形成先進的法人治理結構和科學的管理制度，管理手段落后，管理方式粗放，基本還停留在“合伙制企業+家族制管理”的發展模式上。

   四是產業“擠出效應”明顯。由于制度和歷史原因，我們目前的資源開發是一種獨特的由中、省大型企業主導的“集中式、控制型”的資源開發和產業發展模式，即“飛地型”發展模式。一方面，造成中、省大型企業對本土中小企業的“擠出”；另一方面，土地、資金、人才等生產要素紛紛向資源產業集聚，造成資源性產業對非資源性產業的“擠出”，由此導致我們區域經濟產業結構單一，資源收益分配差異顯著，利益分配格局嚴重失衡，各方利益沖突現象較為普遍。中、省大型企業主要員工大多來自外地，很少招募本地勞動者；我市生產的煤炭、石油、天然氣等物質財富大多“輸出”到外地，導致大量稅收也同時“輸出”，稅收與稅源嚴重背離。

   五是發展環境有待改善。從調研情況來看，不少企業對我市的發展環境都表現出不同程度的改進要求，特別是在投資“軟環境”上還不盡如人意。主要表現在服務質量不高、政務公開不夠到位、個別部門和個別干部對企業“吃、拿、卡、要”等現象仍然存在，企業設立、項目建設等審批環節過多、審批時間過長，消耗企業大量的時間和精力，還往往錯失發展時機，特別是當市場形勢已經發生根本性變化的情況下，往往導致企業或項目建成投產即陷入虧損的發展困境。由于村企、村村、村組在土地確權利益分配方面各種矛盾交織、復雜多變引發了不少阻工行為，使很多項目落地困難。

   六是生態環境問題嚴峻。隨著資源的大規模開發，生態環境問題日趨顯現。過度開采帶來地質災害增多，土地、河流污染，水均衡系統遭到破壞，人居環境惡化，塌陷區生態恢復治理滯后，區域生態環境破壞比較嚴重，生態補償機制明顯滯后。

據估算，截至2012年末，我市因煤炭開采形成的采空區面積約550平方公里，已塌陷面積約180—200平方公里，每年引發塌陷地震10余次。在靖邊、定邊油氣資源開發區，已多次發生山體滑坡，許多小溪、河流被廢油污染。據市環保局的生態系統壓力度評價，目前我市生態系統壓力度為較高壓，其壓力主要來自水資源壓力、土地資源壓力、水環境壓力等。

   二、推進產業轉型的對策和建議

  （一）以科學的資源觀引領產業轉型作為資源型地區，無論是我們自己，還是外界，一提到榆林，大都會說到煤油氣鹽，這是我們的資源優勢。但資源優勢不一定就是經濟優勢。在經濟發展要素中，礦產資源僅僅是其中一個方面，而且也不是具有決定性的要素。資本、技術、人才、市場等都是關鍵要素。其實，我們的資源優勢除了富集的能源資源外，還有廣袤的土地資源、現代的特色農業資源、豐富的文化旅游資源，以及富裕的人力資源，這些都是我們未來發展的潛力之所在。我們一定要打破資源依賴思想，從資源開發的短期紅利誘惑中擺脫出來，著眼長遠，樹立全面、科學的資源觀，努力做到依托資源而不依賴資源，延伸資源而不單純輸出資源，超越資源而不局限于資源。既做大做強現實的優勢資源性產業，也要大力培育和發展潛在替代性支柱產業，以科學的資源觀，引領當前不合理的產業結構實現有效轉型。

  （二）以均衡發展推動產業轉型

  產業均衡發展就是要通過工業多樣化發展，實現高水平產業結構再平衡，其核心是要“抑長補短”。建議適當控制能源開發的速度、節奏和規模，必要時，根據環境承載能力劃定一定的保護區域，嚴禁開采。同時，要依托現有的資源產業發展優勢，重點推動經濟結構向多元化、輕型化、精細化、差異化方向發展，最終實現由資源產業獨立支撐轉向多元產業共同支撐。

   1.要明確產業結構調整目標�？紤]到我市經濟總量已經處于相當大的規模水平，可以將2012年一、二、三產比重由4.5∶73.2∶22.3調整為5∶54∶41，確立為2020年前“高水平產業結構再平衡發展”的目標。

   2.要轉變產業發展模式。要努力推進由目前的“飛地型”發展模式轉向“嵌入式”產業發展模式，最終形成“共享型”發展模式，切實解決由此導致區域經濟產業結構單一、資源收益分配差異顯著、利益分配格局嚴重失衡、各方利益沖突現象較為普遍等問題。一是鼓勵發展總部經濟。鼓勵市外企業總部入駐榆林，凡引進的總部企業，在一定期限內，按企業對地方財政貢獻額予以大比例獎勵；對本土產生的總部企業也要按一定比例予以獎勵。二是對引進外來的資源型企業，鼓勵當地國有企業或民營企業占有一定的股份，實現外來企業與本地企業的共贏發展。三是繼續推進村企和諧發展，鼓勵村民以土地等資源入股企業，實現村民與企業和諧共處、互惠共利。

   3.要進一步優化發展和改造提升能源產業。要按照省委、省政府能源化工基地建設座談會議要求，產業轉型要以能源化工產業高端化為目標延伸產業鏈條，按照大調整、大協作、大循環思路發展接續產業，著力提升資源性產業的技術水平和集約化程度，推進綠色發展、循環發展、低碳發展，推進由低層次資源開發向高端化資源產業轉變。一要對已建和在建的能化工業園區進行科學合理的定位、整合，體現大調整、大協作、大循環。要面對國內外市場，因地制宜，發揮優勢，注重特色，合理調控能化企業內部“小循環”生產模式，嚴格控制能化企業大量重復、雷同建設，建立起區域內工業園區之間及企業之間大協作、大循環的新機制，以大協作、大循環促進企業抱團協作，切實提高區域內企業抵御市場風險的能力。二要實施名牌產品戰略。進一步優化發展和改造提升能源產業，圍繞高端化延伸產業鏈條，向上游發展、向下游延伸、向旁側拓展。在當前同質、同構的區域經濟格局中，要鼓勵企業依靠科技進步和加強質量管理，大力實施名牌戰略，各級政府加大引導扶持力度，選擇市場前景好、優勢突出的產業和產品，進行重點培植打造，創出品牌，使之在國際國內市場上占有一席之地。如打造出中國乃至世界的“鎂業之都”、“蘭炭基地”、“優質動力煤基地”等。三要著力發展和提升新興清潔能源產業，主要是太陽能產業和風力發電產業。四要推進關鍵共性技術研發平臺建設。由政府主導，扶持成立科技攻關研發中心，理出產業轉型中需要攻關的共性技術難題，采取招投標的辦法，選擇國內外優秀科研機構，完成共性技術難題攻關。五要發揮好示范帶動作用。切實加強榆林高新區建設，通過發展以戰略性新興產業為主導，大力引進高新技術產業和高端人才，把榆林高新區真正建成集人才培養、新產品研發、科技企業孵化等功能為一體的高新技術示范區。

   4.大力發展非能源型產業。要著眼未來，做好潛在支柱產業的選擇和培育。一是扶持和壯大現代特色農業產業，要以企業為載體，充分利用現代生物科學技術，大力發展設施農業、科技農業、特色農業。二是著力發展現代裝備制造業，目前裝備制造業在榆陽、神木、橫山等地已具備一定的產業規模，有著良好的發展潛力，要盡快在“點”上取得突破，著力在“鏈”上做大規模，在“面”上提高競爭力和效益。三是做大做強現代化的商貿物流，打造區域性的商貿物流中心。要借助我市在航空、鐵路、高速公路等方面交通便利優勢，依托區域中心城市建設，通過引進大型國內外企業在機場及制造業密集的區域設立物流配送園區，迅速提升物流業的專業化和國際化水平。四是振興傳統的特色輕紡工業，特別是要進一步做強做大羊毛防寒服產業，將榆林打造為“中國羊毛防寒服之都”。五是大力發展文化旅游產業，要更加注重本土文化旅游企業的培育，搭建好文化旅游產業發展的寬廣平臺。要充分挖掘和利用我市豐富的文化旅游資源，搞好包裝、整合，加快文化旅游資源與文化產業的融合，文化產業與工業、農業、現代服務業等行業的融合，促進文化旅游產業融合發展，努力把文化資源優勢轉化為經濟發展優勢。六是大力發展服務業。鼓勵資源型大企業和制造企業實施主輔分離，建立三產服務企業，對分離后的服務企業在房產稅、城鎮土地使用稅等方面予以一定期限的稅費減免優惠。加強有關行業協會、中介組織建設，圍繞產業轉型發展的重點，完善轉型發展的服務網絡建設。

   （三）以教育科技支撐產業轉型

   1.要牢固樹立人才是第一資源的戰略思想，大力發展義務教育、職業教育和培訓事業。一是結合榆林未來產業布局和發展，制定榆林近期、遠期職業教育發展規劃并抓好落實。二是立足本地，圍繞產業發展，以榆林職業技術學院為龍頭，打造榆林職業教育品牌。要以產業發展為導向，學歷教育、成人教育、社會培訓、崗位培訓互相銜接，構建多層次多樣化的職業教育體系，滿足產業發展對技能人才的需求。

   2.要牢固樹立科技是第一生產力的戰略思想，為產業轉型提供科技支撐。一是要規劃和實施傳統產業改造項目，提升研發設計、核心制造能力，推動傳統產業轉型升級。要將發展重點從追求產能增加、規模擴張轉向科技引領、創新驅動，真正把著力點放在產品和技術升級換代上。二是要大力推進信息化與工業化深度融合，不斷增強企業市場競爭力。要以信息技術應用為重點，以智能化、數字化制造為方向，對企業設計、生產流程進行再造，實現生產信息化。

   （四）以現代金融服務產業轉型

   金融是現代經濟的第一推動力。據人民銀行榆林中心支行統計估算，我市民間融資規模約700—1000億元，巨額的民間資金猶如一股“洪流”，需要“出口”。引導好了就會助推經濟，引導不好就可能爆發危機，影響和制約經濟發展和產業轉軌。未來十年是中國金融發展的關鍵時期，建立以民營資本為主導的中小銀行體系是金融改革發展的重點。我們必須抓住機遇，大力發展金融產業，以激活產業轉型。

   （五）以政策激勵保障產業轉型

   資源型地區產業轉型中，涉及的利益格局調整比較復雜，加之自身積累較弱，因此，在改善自身政策環境的同時，亟須高層給予更多的政策激勵和支持。

1.先行先試政策方面：要積極爭取能將我市設為國家級或省級“資源型城市主動轉型綜合改革實驗區”，在行政審批、土地征用、節能降耗等方面，賦予我們一定的先行先試政策，為廣大資源型城市主動轉型探索新路，積累經驗，提供示范；同時，積極爭取中、省能夠比照國家支持資源枯竭型城市的有關政策，給予榆林相應的政策支持。

   2.財稅優惠政策方面：積極爭取能有針對性地發放地方建設債券，改善我市能源型經濟體吸收社會資本的能力；建議中、省財政在國債、轉移支付中單列一定額度，以支持我市的基礎設施建設和生態環境保護項目；申請設立資源型城市主動轉型基金、地區開發投資基金、財政穩定基金等多種基金，提高籌資能力；同時，積極爭取提高我市在資源稅、增值稅、礦產資源補償費等稅費收入上的返還比例，賦予我們更多的稅費優惠。

   3.投資環境政策方面：良好的發展環境所產生的“洼地效應”，能使資金、技術、人才等生產要素資源不斷流入和匯集，推進經濟快速增長。當前，要重點加強政府行政效能建設和服務能力的全面提升；要對破壞環境的行為“零容忍”，通過建立“強力問責”等機制，改善機關作風、提高工作效率、優化發展環境；要在進一步建立健全優化投資環境政策的同時，切實抓好已有政策的落實，努力以良好的政策環境，形成投資的“洼地效應”。

   4.生態環保政策方面：建議中、省能從生態安全的高度考慮榆林市的生態環境問題，切實加大對榆林土地復墾、生態環境治理、塌陷區治理等項目的支持力度。土地出讓金收入，按照收支兩條線管理辦法全額返還榆林，用于產業轉型項目建設和土地開發整理。要根據中央、省上有關政策，建立健全資源開發補償政策，引導和規范各類企業合理開發資源，承擔資源補償、生態環境保護與修復等方面的責任和義務。要建立健全節能減排約束激勵機制，積極推廣循環經濟和企業清潔生產，嚴控企業對污水、廢氣、廢渣等排放，減輕對生態環境的破壞。

   總之，資源是有限的，發展是無限的。我們要通過實施“創新引領、主動轉型”發展戰略，有效利用有限的資源，實現全市區域經濟的永續發展。要把握全局，服從大局，在謀全局中抓重點，緊緊扭住產業轉型這個關鍵和核心不放松，著力實施工業多樣化發展政策，力爭在建黨一百周年之際通過大轉型，完成大跨越，實現大發展，努力打造榆林市能源型經濟的升級版。