市政協委員、市住房和城市建設局總工程師   李樹平

黨的十八大明確提出了“新型城鎮化”概念，中央經濟工作會議進一步把“加快城鎮化建設速度”列為2013年經濟工作六大任務之一。剛剛閉幕的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。2013年12月，中央城鎮化工作會議明確提出了推進城鎮化的主要任務。新型城鎮化，是確鑿無疑的大方向，對于我市加快“一中心、兩基地”建設，實現跨越轉型，建設幸福榆林，具有十分重要的意義。

一、我市區域中心城市和小城鎮建設的基本情況

  2011年以來，新一屆市委市政府更加重視榆林區域中心城市和小城鎮建設工作。在全市經濟社會發展戰略上，把“兩基地一中心”調整為“一中心兩基地”，并確立了“新區帶動、板塊推進、拉大框架、組團發展” 的城市發展思路。在具體的工作目標上，提出從2012年開始，“一年打基礎、兩年見成效、三年大變樣”。按照這個思路目標和榆林城市現狀，近幾年，區域中心城市建設工作以道路橋梁和公園綠化為重點，安排實施了一大批建設項目。2011年以來僅老城區建成的主、次道路共38條，長度63.1公里，占新版規劃總長度的22.1%；建成支路27條，長度13.3公里；共開工建設橋梁9座， 8座已經建成，1座在建。項目的建成不僅僅完善了中心城區的路網格局，極大地緩解了多年的交通擁堵，而且城市品位和城市的綜合服務功能明顯提升。

在小城鎮建設方面，我市新型城鎮化水平與全省平均水平差距逐步縮小，全市城鎮人口達到181.1萬人，比2007年增加39.05萬人，城鎮化水平2012年上半年達到51.36%，比2007年增加12.36個百分點，其中榆陽、神木兩區縣城鎮水平2012年分別達到70.95%和66%以上，成為全市乃至全省城鎮化發展的“領頭雁”。

二、中心城市和小城鎮建設存在的主要問題

我市雖然在區域中心城市和小城鎮建設等方面取得了比較明顯的成效，城市綜合服務能力明顯提升，人居環境逐步改善。但也必須看到，我市城鎮化質量不高的問題也越來越突出。

1、發展水平不平衡

由于受歷史、自然、地域等條件的制約，特別是南部六縣受經濟發展相對滯后，建設資金短缺等不利因素的影響，與北部縣在城鎮化水平上存在著較大的差距，而且這種區域差距有繼續擴大的趨勢。這也導致全市整體城鎮建設步伐緩慢，管理水平不高，各方面差距比較大。

2、體制機制不健全。體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展。現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。特別是現行的土地和戶籍管理制度已成為兩個繞不開的障礙。在土地使用方面，由于存量土地的置換轉讓缺乏具體規定，導致我市的城鎮建設中面臨著土地供給的制約，個別地方甚至存在違規操作的現象。大量農業轉移人口未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元結構矛盾，存在著社會風險隱患。

3、“城市病”問題凸顯。由于在城市建設中缺乏正確的理念指導，城市發展和生態環境容量之間的矛盾越來越尖銳，“城市病”問題開始凸顯。一是一些地方在城鎮化中一味追求所謂現代化，造成城市特色不鮮明、風格雷同、個性缺失、千城一面。二是我們在先前的城市建設中，缺乏生態城市理念，往往用“水泥森林”取代天然森林，帶來環境污染、生態惡化等系列城市病。三是城市服務管理水平不高。多數地方重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，供水保障問題突出，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉結合部等外來人口聚集區人居環境較差。

4、建設資金投入不足。目前，我市城鎮建設的籌資渠道窄、建設投入少。金融方面，隨著基層金融機構的撤并收縮，國家投資重點轉向大中城市，小城鎮建設的信貸投入微乎其微；引資方面，受地理位置偏遠、基礎設施落后等因素的影響，小城鎮的發展環境無法與大中城市競爭；由于銀行投得少、向上爭得少、市場籌得少，小城鎮建設只能依靠土地收益和社會投資作支撐，因而，資金短缺是制約城鎮發展的最大“瓶頸”。

三、推進中心城市和小城鎮建設，促進新型城鎮化健康發展的建議

今后相當長的一個時期，我市要把中心城市和小城鎮建設作為歷史性任務、全局性舉措來抓，應在推動城鎮化快速發展的同時，更加注重城鎮化質量的提升，促進城鎮化健康發展。

1、堅持規劃先行，引領科學發展。科學規劃，精心布局是加快城鄉基礎設施一體化進程的“先導”。 我市要按照高起點規劃、高標準建設的工作思路，不斷完善城鄉發展規劃。榆林中心城區及高新區、西南新區、空港新區、東沙新區、芹河新區“五區”力爭2014年實現詳規全覆蓋。要對12個市級重點示范鎮和12個市級新型農村社區的規劃進行全面評估和修編，從而確保城鎮化建設的科學性。要盡快完成《榆林城鄉一體化建設規劃》編制工作，確立榆林城鎮化發展目標，努力實現“13531”工程，即建設1個榆林中心大城市；建好神木、靖邊、綏德3個副中心城市，做美府谷、定邊、子洲、清澗、吳堡5座縣城，做強錦界、東坑、大柳塔等30個工礦型、商貿旅游型、現代特色農業型的重點示范鎮，做靚100個新型農村示范社區。

2、打造特色城鎮，推進城鄉統籌。我市要以建設“全省新型城鎮化示范區”為契機，加大區域中心城市建設力度，堅持以工業化帶動城市化、城市化促進工業化的互動戰略，突出優勢，彰顯特色，充分發揮區域優勢，進一步提升城市承載力和輻射力。要進一步加快縣城與小城鎮建設，推進城鄉統籌和一體化發展，根據發展基礎和環境容量通過擴容提質，提升城鎮綜合承載能力，圍繞重要交通干道和產業園區，進一步優化城鎮體系結構，切實打造吸納農村人口就近轉移的重要載休。要加大基礎設施和公共服務設施建設投入，強力推進路網體系建設，打造便捷交通體系，優化城市路網結構，緩解城市交通擁堵問題，加快建設并完善電力、通信，供氣、供水、供熱、垃圾處理等配套基礎設施建設，完善文化、體育等服務設施，建設涵蓋商貿、居住、休閑娛樂等功能的綜合商業街區和商業綜合體。 要以各類“創建”活動為抓手，強化城市精細化管理，抓好棚戶區、舊城片區改造，做好城市街道、沿街建筑、背街小巷的綜合整治，加強對城市的改造和綠化亮化，提升城市宜居水平。特別是要完善小城鎮功能，全面推進供氣、供熱、污水垃圾處理等基礎設施向鎮區延伸，提升供電、供水、通信保障能力；完善小城鎮生活居住、文化教育、醫療、體育、社會保障、集貿市場等配套功能。

3、發展支撐產業，壯大經濟實力。發展經濟，壯大實力是加快城鄉基礎設施一體化進程的前提。加快城鄉基礎設施建設需要大量資金和物質投入，沒有雄厚的經濟實力做后盾，推進城鄉基礎設施一體化只能是空談。建議大力推進工業園區建設，充分發揮工業園區的集聚效應，大力打造工業經濟發展的平臺，不斷推進資源深度轉化，以要素集聚和產業升級為核心，瞄準重點產業，發展特色產業，聚集重大項目，形成各有特色的產業集群，為加速城鄉一體化奠定堅實的物質基礎。另一方面要加快農業產業化步伐，依托食品專業園區和農副產品交易市場，扶持一批成長發展性較好、競爭性較強的農業龍頭企業，大力發展特色農業、生態農業，實行規�；�經營，打造一批知名農業品牌，加快發展農產品精深加工業，提高農業附加值。

4、堅持因地制宜，促進有序發展。新型城鎮化建設是一項長期的、復雜的系統工程，是一個不斷探索、發展提高、逐步完善的過程，我市各個縣區自然條件與經濟社會發展水平不同，建議在推進城鄉一體化中，要充分考慮到農村資源狀況、自然形態和農業產業的特點，正確處理加快城鄉一體化發展與量力而行的關系，注意結合各縣區的實際，體現各自不同的特色，循序漸進地加以推進。要堅持典型引路、以點帶面、分類指導，邊試點，邊總結，邊推廣。成熟一批，推進一批，由點到面，逐步擴大，不搞“一刀切”。 

5、強化制度保障，推進機制創新。要研究制訂土地供給、稅收、人才引進、生產用電同城同價等方面的具體政策，鼓勵、引導企業入駐產業集聚區。完善城鎮化改革推動機制，圍繞推進新型城鎮化，研究制定我市城鎮化中長期發展規劃及相關配套政策，繼續推進扶貧搬遷工程實施，全面啟動“雙十二”工程，結合區域中心城市建設，加快行政區劃改革調整，有序推進橫山撤縣設區和神木、靖邊撤縣設市步伐。要加大戶籍制度改革步伐，實行城鄉統一的戶口管理制度，鼓勵農民進城落戶，不斷放寬科技人才和來我市投資興辦實業人員的戶口遷移條件，確保落戶人員在勞動就業、計劃生育、子女入學、社會保障以及保障性住房等方面享有與城鎮居民同等待遇。要創新土地使用機制，在符合國家土地利用規劃、土地用途管制的基礎上，要把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，分享土地增值收益。要創新投融資機制，堅持政府主導、市場運作、社會參與，著力構建多元化城鄉建設資金籌措格局和投融資機制，通過整合各級各類涉及農業農村的項目和資金，低息帖息貸款、轉移支付等，加快公共基礎設施和公共服務項目建設。要創新管理機制，針對新型農村社區的特點，按照現代化社區管理標準，逐步探索建立起與之相適應的管理機制。