牛旭光

    協商民主是當前大家非常關注的話題。筆者認為，厘清相關概念以及概念與概念之間的關系，如協商民主與民主協商、民主協商與政治協商、政治協商與社會協商等，對于深入開展協商民主理論研究很有必要。筆者從1987年發表有關政治協商的文章以來，對相關問題略有關注，今不揣淺陋，試辨析一二。

協商民主與民主協商

    “協商民主”和“民主協商”，無論從語義上還是從歷史上，都是源自于“協商”。從語義上看，所謂協商，是指不同的行為主體為協調相互間的關系，共同商量以達成協議。協商存在于社會生活的各個領域，也廣泛存在于政治生活特別是民主政治之中。這種協商體現在民主制度和國家治理形式上就是協商民主，這種議事方式本身就是民主協商。從歷史上看，它產生于我們協商建國的過程中，體現在協商會議和協商制度建立后的發展歷程中。早在1949年6月16日舉行的新政治協商會議籌備會第一次全體會議上，周恩來就指出：“凡是重大的議案不只是在會場提出，事先就應提出來或在各單位討論。新民主的特點就在此。因此不是只重形式，只重多數與少數。凡是重大的議案提出來總是事先有協商的，協商這兩個字非常好，就包括這個新民主的精神�！�1954年12月19日，毛澤東在同參加政協會議的部分黨外人士座談時也講到，“各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要。”這里，雖然沒有明確使用“協商民主”或“民主協商”的概念，但此“協商”所蘊涵的“協商民主”的思想和精神或所體現的“民主協商”的方式和作風，卻是毫無疑義的。

    “協商民主”在未提升到制度層面來理解和未進入我國政治領域的話語系統之前，與“民主協商”并沒有嚴格的區分，換言之，二者曾是具有同等意義的概念。不過，在過去很長時間里，“協商民主”的概念用之甚少，“民主協商”的概念用之甚多，而且后者比前者用的也要早許多。例如，1975年5月，中央統戰部組織一批愛國人士外出參觀，周恩來在其請示報告中批示：“此類參觀人員，如尚未與他們協商就突然宣布，似仍應分別約他們座談一次，取得他們同意后再定，以示我們歷來主張的民主協商精神�！薄敖y戰部同志請多采取這種工作方式，不要通知一下了事。”這一批示后來以《要堅持民主協商》為題收錄在《周恩來統一戰線文選》里，作為壓軸的一篇。再如，1989年制定的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，規定中共同民主黨派協商的第一種形式就是“中共中央主要領導人邀請各民主黨派主要領導人和無黨派的代表人士舉行民主協商會”。1993年3月，在全國政協八屆一次會議上，李瑞環同志也有一段著名的論述，他說：“人民政協所實行的民主協商方式，有助于充分吸納各民主黨派的意見，使共產黨的領導作用和民主黨派的參政議政作用同時得到發揮；有助于拓寬人民群眾發表意見的渠道，做到既尊重多數人的共同意愿又照顧少數人的合理要求；有助于在團結穩定的前提下發揚民主，在發揚民主的過程中鞏固和發展團結穩定的政治局面。這種民主協商方式，是我國民主政治建設的一大創造，也是我國社會主義民主制度的一大特色、一大優勢�！边@里講的“民主協商”，實際就是“協商民主”。

    如果說，我們過去講的“協商民主”或“民主協商”，較多地局限于統一戰線和人民政協領域的話，那么，黨的十八大提出“健全社會主義協商民主制度”的命題，則把協商民主提到了一個前所未有的高度，不僅“外延”上超越了原有的范圍，而且實質上提升了一個層次。按照十八大精神，在我國社會主義協商民主架構中，人大有協商，政府有協商，政協有協商，黨派團體有協商，基層民主也有協商。它們共同構成中國特色的協商民主。這種協商民主，其性質是社會主義的，其本質是人民民主。正是因為十八大給予協商民主的全新定位，亦使民主協商的內涵日漸確定和清晰，厘清“協商民主”與“民主協商”的關系也就顯得必要了。那么，二者之間究竟是什么關系呢？要言之，協商民主是我國人民民主的重要形式，民主協商則是協商民主的一種具體表現形式；協商民主是我國民主政體中的一種制度安排，民主協商則是這種民主制度下的工作方式和作風；協商民主是相對于選舉民主而言的，更多地強調民主的實質，民主協商則是針對于非民主的做法，更多地強調民主的過程。

民主協商與政治協商

    有媒體表述：“民主協商即政治協商。中國共產黨發揚社會主義民主和正確處理統一戰線內部關系，實行互相監督的一種重要方式，也是實行中國共產黨領導下的多黨派長期合作的一種重要方法。”前面講過，“協商民主”或“民主協商”過去較多地局限于統一戰線和人民政協領域，在這個意義上作如是解釋是沒有問題的。比如，中央統戰部發布的《2006年全國統一戰線理論研究成果藍皮書》就提出：“中國的協商民主以中國統一戰線和政黨制度為標志”；2007年國務院發布的《中國的政黨制度》白皮書也提出：“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。在中國，人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，有著相輔相成的作用。人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在作出重大決策之前進行充分協商，盡可能取得一致意見，是社會主義民主的兩種重要形式�！钡�是，按照十八大提出“健全社會主義協商民主制度”的架構，上述解釋就值得商榷了。

    我認為，“民主協商”實際上有狹義和廣義之分。狹義上，就是以前我們通常講的統一戰線和人民政協范圍內的協商，這種協商是和“政治協商”相對應的。廣義上，則是十八大提出的“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”導向下的更大范圍的協商，其中最典型的就是基層民主協商，還有十八屆三中全會提出的“社會協商”。2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》就曾指出：在新的歷史條件下，發展社會主義民主政治的“一個重要方面就是擴大各界人士有序的政治參與，拓寬社會利益表達渠道�！崩罹�如也說，“協商民主的實質，就是要實現公民有序的政治參與�！辈还苁恰皵U大各界人士有序的政治參與”也好，還是“實現公民有序的政治參與”也好，其目標取向是顯而易見的，就是不再局限于原有的范圍，而是要把協商民主擴大到全社會。

    這樣一來，民主協商與政治協商的關系就清晰了。具體就政治協商而言，在我國現行政治體制中有兩種類型，一種是中國共產黨同各民主黨派的政治協商，另一種是人民政協的政治協商。二者都是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，也都是協商民主的實現形式。在前一種協商中，共產黨和各民主黨派都是協商的主體；在后一種協商即政協的協商中，政協則不是協商的主體，而是一種協商的場所或者說組織形式，按照俞正聲同志的話說就是“協商平臺”，是由各黨派、各團體和各族各界的人士在這個協商平臺上進行協商。特別值得一提的是，政協第十二屆全國委員會創設的雙周協商座談會，不僅已成為人民政協協商民主的一個非常重要的形式，同時也是我國社會主義協商民主的一個頗有實效的創新實踐。

政治協商與社會協商

“政治協商”是個老詞，上面已講了很多。“社會協商”是個不太老的詞，大家相對陌生些。1987年黨的十三大的時候曾提出建立“社會協商對話”制度，并把它作為政治體制改革的內容。隨著構建“和諧社會”的現實需求和協商民主研究的深入開展，這個概念又重新出現在人們的視野中。在我國，隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，經濟成分、組織形式、就業方式、生活方式日益多樣，不同階層、不同群體、不同行業、不同地域間的矛盾錯綜復雜，各種利益訴求和公民參與意識與日俱增，通過協商、對話、溝通的辦法協調關系、化解矛盾、實現和諧，比以往任何時候都顯得迫切和重要。為此，幾年前中央就提出要“妥善處理不同利益群體關系”，“增強社會和諧基礎”，“正確處理新形勢下的人民內部矛盾，暢通訴求渠道，完善社會利益協調和社會糾紛調處機制”等，而協商民主的研究正好為此提供了某種理論支撐。十八大后再次把“社會協商”提上改革日程、納入協商民主體系，也就成為順理成章的事了。

    十八屆三中全會《決定》明確提出要“在全社會開展廣泛協商”，要拓寬“基層組織、社會組織的協商渠道”，“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”等。這就既超越了我們傳統的“政治協商”，也不是簡單地恢復過去的“社會協商對話”，而是賦予了更廣闊內涵的社會協商。俞正聲同志在上海工作期間時就提出：在社會管理和社會建設方面，我們必須更多地引入協商民主的方法，更加積極地探索協商民主的新形式、新路徑，虛心聽取各方意見，平等地進行討論，努力做到“有差異不擴大、有矛盾不對抗、有分歧不紛爭”。還提出“要大力推進基層民主自治，大力推進政務公開、協商求同，不斷地以真正的公開、真誠的協商贏得社會公眾的信任、理解和支持�！彪m然這是在幾年前講的，但今天看，又何嘗不是對“社會協商”的一種透徹的詮釋！

    那么，“政治協商”與“社會協商”究竟是什么關系呢？我認為，首先從二者的聯系看，“政治協商”和“社會協商”都是我國協商民主體系的組成部分，都是我國政治體制運行的重要內容，二者在內容上也是相互滲透、相互影響的。其次從它們的區別看，“政治協商”的活動范圍主要是在各黨派團體和社會各方面的代表人士之間進行，“社會協商”則可以涵蓋全部社會層面，不僅領導機關與群眾之間、政府部門與群眾之間，而且社區內群眾與群眾之間都可以進行協商；“政治協商”主要是就國家大政方針和群眾生活重大問題進行協商討論，“社會協商”則主要是就一定領域、一定范圍群眾關心的熱點問題和某些局部問題開展協商；“政治協商”的形式主要是人民政協的各種會議以及中共與各民主黨派及黨外人士的各種座談會等，“社會協商”則具有更為靈活、廣泛的形式，如聽證會、咨詢會、懇談會等；“政治協商”著重于政治性或黨派性，毛澤東就指出政協“是各黨派的協商機關，是黨派性的機關”，“社會協商”則著重于社會性、群眾性，著重處理和協調各種不同的社會利益和矛盾；“政治協商”的主體一般不是利益相關方，如政協提案就明確要求不能涉及具體利益，“社會協商”則往往涉及各協商方的切身利益，通過協商解決利益訴求。

    當然，“政治協商”與“社會協商”也不是截然分開的，比如深圳市政協今年推出的“委員議事廳”活動，把人民政協協商民主的平臺搬到市民中間。參加活動的有政協委員、專家學者、相關政府部門人員和市民群眾等。議題從霧霾問題、垃圾分類問題、小升初的公平性問題到養老問題、義務教育均衡發展問題、醫患關系問題和建設新型社區服務中心問題等，都是民眾普遍關心的社會熱點，都是很“接地氣”的。再比如廣州市政協和人民微博聯合推出的“廣州市政協委員微博議政平臺”，把政協委員和社會各階層的群眾融合到了一起，在一個新的平臺上協商討論問題。這和深圳的“委員議事廳”一樣，實際上都打破了“政治協商”與“社會協商”的界限，“政治協商”里有“社會協商”的成分，“社會協商”里有“政治協商”的因素。

    由于對協商民主的研究總體上說還處于初始階段，因此我的上述看法當然都還是初步的和粗淺的，見仁見智，我們無疑應當在今后的研究中逐步改正之、完善之。

    (作者系中共中央辦公廳副部長級干部、中國人民政協理論研究會常務理事）