市政協法制委
      環境保護關系到國家長遠利益和人民群眾的切身利益，加強環境保護執法是保護環境、促進經濟可持續發展和社會全面進步的基礎。為了進一步推動我市的環境保護執法工作，市政協法制委組織部分市政協委員和市環保局的有關負責人，在王世英副主席的帶領下，于4月上旬赴榆陽、府谷、橫山、米脂等縣區就我市貫徹《中華人民共和國環境保護法》，開展環境保護執法工作進行了專題調研,并于5月中旬赴廣西、廈門就此項工作進行了學習考察�，F將調研考察情況匯報如下：
      一、榆林市環境保護執法工作的基本情況和成效
     在我市經濟快速發展、環境容量相對有限、環境壓力持續加重的形勢下，市縣環保主管部門開拓創新、扎實進取、真抓實干，在執法機制、制度建設以及創新執法形式方面做了大量的探索，取得了一定成效。
    （一）加強領導，規范執法。隨著榆林經濟快速發展，各類環境違法行為時有發生，環境違法案件也逐年增加。為了維護廣大人民群眾環境權益，嚴厲打擊各種違法行為，市、縣環保部門始終把規范環境執法貫穿始終。一是成立執法監督檢查領導小組。形成“一把手”負總責、分管領導嚴把關、相關科室具體抓的工作機制。二是實行環境執法考核評議制度。積極參加省廳和市法制辦組織的執法案卷評比活動，同時加大對縣區執法工作的指導。對內部的處罰案卷每年都進行集體評議，發現問題及時糾正。三是建立案件辦理回訪制度。定期召開執法工作會議，對案件辦理情況進行清理、通報，實施動態管理。同時，經常與法院進行交流，完善執法工作。四是加強輿論監督。建立環境執法通報制度，利用新聞媒體，對執法典型案件和掛牌督辦案件進行公示，對違規違法的反面典型進行曝光。
    （二）嚴格執法，保障安全。按照中省“打擊不法排污企業保障群眾健康專項行動”統一部署，2011年，全市先后多次開展“兩高一資”行業、重金屬污染行業、煤炭行業、污染減排后督察等專項執法檢查活動，累計出動環境執法人員1.4萬人次，檢查企業4200家（次），立案查處違法案件197起，依法停產4家，限期整改35家，掛牌督辦11家，罰款2800多萬元。建立了全市“12369”環保投訴熱線智能管理系統，實行24小時熱線受理服務。全年共受理群眾投訴信訪案件366件，辦結366件，辦結率100%。征收排污費1.54億元，收費總額和增幅均居全省第一。開展了環境風險及化學品企業檢查、沿河化工企業等4項環境安全檢查，及時有效處置了靖邊原油泄漏等10起環境應急事件，確保了區域環境安全，維護了群眾環境權益。
據環境監測數據顯示，2011年，榆林城區空氣質量優良天數達到334天，同比增加1天。其中，達到優級標準的天數為42天，同比增加15天，創有監測記錄以來最好水平。無定河、窟野河、禿尾河三條河流出境斷面水質全部達到功能區劃要求，其中，無定河米脂斷面水質由四類改善為三類。城市集中式飲用水水源地達標率為100%。城市環境綜合整治定量考核，榆林以95.81分歷史最好成績，在全省10個地級市中排名第二。
       （三）健全制度，創新執法。近年來，市、縣環保部門在實際工作和執法過程中積極探索，勇于創新，積累了許多寶貴的執法工作經驗，在全省走在前列。一是開展“互查互評”活動。為了增進交流，加強學習，每年組織一次環境執法“互查互評”活動，抽調各縣局長、大隊長交叉檢查，尋找差距、相互學習。二是建立直查直處制度。為防止地方干擾，市上對重點環境違法案件直查直處。僅2011年，市環境監察支隊直查直處違法案件近70家，罰款800多萬元。三是建立聯合督查督辦制度。從2008年開始，市環保局與市監察局配合，對重點環境違法問題進行聯合掛牌督辦，累計掛牌督辦50多起，全部得到整改落實。四是建立重處重罰制度。針對企業偷排暗排問題，加大明查暗訪頻次，利用節假日檢查，夜間檢查以及突擊檢查等方式對企業進行監管，對擅停環保設施的企業一律斷電整改，重處重罰。五是加強執法人員和企業環保專干的業務培訓。2009年以來，先后舉辦了四期環境執法人員培訓班，邀請環保部監察局、中國環境管理干部學院的教授專家，對全市環境監察人員進行培訓，累計受培訓人員達500人次。通過培訓，全市環境監察系統人員素質有了明顯提高。
二、環境保護執法工作存在的困難和問題
通過本次調研，我們認為在今后相當長的發展過程中，我市環境保護執法工作任重而道遠，面臨許多困難和矛盾，主要表現在以下幾個方面：
     （一）科學發展的觀念還沒有完全確立，各級政府對環境保護認識還不到位。當前，一部分人的環保法治意識仍然不強。他們往往把環保與經濟發展對立起來，只看重眼前的經濟利益，忽視環保法治的重要性。那種“先發展、后治理”的觀念還較為嚴重。有些地方領導受這種狹隘利益的影響，片面追求GDP，輕視甚或忽視環保問題，環境污染問題久拖不能解決。有些地方的不法之徒因此得到縱容，明目張膽地違反環保法律、法規進行生產。環保法治意識不強，造成了不良的環保執法環境。
      （二）環保立法不夠完善，項目建設 “三同時”不能有效落實�！叭�同時”指建設項目中環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。“三同時”制度是建設項目環境管理的一項基本制度，是我國以預防為主的環保政策的重要體現，但在現實項目建設中卻非如此。比如，我國有些規定的內容不足以對損害環保的行為形成懲治效果，“違紀成本低，守法成本高”的現象依然存在，就是依法執法也無濟于事。特別是一些高污染的企業，它們在如此激烈的市場競爭中，為了自身的生存發展，會想盡一切方法提高自己的經濟利潤，其中最重要就是要降低生產成本。如果是為了能提高生產效率，企業倒是會考慮對生產設備進行更新換代，但為了環保更新設備，企業的積極性就不高了。因為罰款只不過區區數萬元、或者再高點，但對企業來說卻是毫發無損，而要為此更換設備，所需的投入就要比罰款或繳納排污費高出許多倍了。
      （三）環保機構編制短缺，專業人員少。榆林市環境保護局成立于1990年，2002年縣區環保機構上劃，實行市級以下垂直管理。全系統總編制數為456名，其中，行政編制100名（市局機關編制16名、縣區環保局編制84名），事業編制356名（市縣環境監察大隊編制179名、市縣環境監測站編制156名、市環境工程評估中心自收自支編制16名、市局機關后勤中心編制5名）。縣區環保機構上劃近10年時間，全系統機構和人員編制一直維持原狀，但所承擔的工作任務卻成倍增加。僅靠現有機構和人員承擔全市1800多戶規模以上工業企業、15000多口油氣井、近萬家“三產”服務業以及飲用水源地、農村環境保護與監管任務，顯得力不從心，有些根本無力顧及。如米脂縣僅有11名執法人員、而府谷縣這樣一個工業重縣也只有18名環保執法人員，要實現全面的環保監管，則根本無從談起。 個別環保領域無相應機構，環保監管存在重大漏洞。如，在放射源、電磁輻射監管方面沒有專門機構，處于較弱的管理狀態，而在我市，因勘探等多處需要使用放射性物質，如果出現疏忽，將會造成無法彌補的嚴重后果。有的縣區的鎮上設有工業園區，但是沒有環保監管機構，一旦出現環境污染問題很難得到及時處理。同時，學習環保專業的人員太少,現有的環保機構中，很多都是轉行或者轉專業而來。如米脂縣，數百萬元的環保檢測機器，因沒有相關專業人員，至今仍放在庫房，造成了極大的資源浪費。
     （四）基層環境執法能力仍然比較薄弱。經過多年的努力，我市的環保執法能力已經有了很大的改觀，但相對目前繁重的執法任務而言，仍有明顯差距，環保機構人員較少、監控手段落后、裝備不到位和經費難以保證的問題仍然很突出。我市目前的實際環保執法人員僅170余人，分散于十二個縣區，導致其執法能力大受影響。另外，環保監察機構的資金缺口較大，政府投入不足，執法經費主要來源于企業繳納的排污費和罰款�？墒牵�環保執法機構卻面臨著相對繁重的執法任務。目前，我市的環保執法長效機制還未完全建立起來，遇有重大的損害環境行為或事件，往往采用重點治理、專項整治等方式來應對。這種權宜之計也影響到環保的執法力度的長效發揮，甚至會使污染者產生僥幸心理，起到負面效應。在環保執法能力不足的情況下，要加大環保執法力度，顯然困難重重。
     （五）環保執法阻力較大。一是按照環保法的規定，某些項目在未取得環境影響評價審批手續之前是不能開工的，但因各種因素干擾，最終開工建設，特別是一些重點項目和中省企業難以管理。二是環保部門在否決一些污染較大、環評不合格的項目時，壓力很大，受到各方面的干擾和阻力，對于有些項目的環評則不得不通過。三是對一些中省企業的環境污染、環境違法問題，環保執法工作難于進行。四是一些特殊行業的企業，即使出現了違反環保法的行為，基于安全角度考慮，也只能予以罰款、事后處理，卻不能使其停止運行。
三、對進一步加強環境保護執法工作的對策和建議
調研過程中，我們發現在環境保護執法方面仍舊存在很多問題，因此，要進一步加大貫徹執行環保法的力度，不斷提高我市的環境保護工作水平。?
     （一）加大《環境保護法》的宣傳力度，切實提高干部群眾對環保執法的認識。落實環保法，加強環境保護，是一項全社會的工作，只有全民積極參與、監督和維護環境，環保事業才能得到快速發展，環境保護才能取得明顯成效。首先，要充分發揮報刊、電視、廣播的優勢，深入拓展環境新聞宣傳陣地，營造推動環境保護的良好輿論氛圍。要著眼于維護群眾的環境權益，組織報道群眾關心的環境問題，貼近現實中的熱點問題，多宣傳一些老百姓感同身受的環保案例，從而引起群眾的重視和支持。各新聞媒體，要加大對環境違法行為的曝光和環保法的宣傳力度，懲惡揚善，充分發揮輿論導向的監督和推動作用，增強全民環保意識，不斷提高公眾參與環境保護的自覺性和積極性。
其次，要進一步加大對各級、各部門領導干部的環境保護教育，建議將有關環境保護法的學習作為我市“六五”普法的內容之一，并列為市縣黨校的干部必修科目。要使各級、各部門的領導干部充分認識到環境污染的危害性和環保執法的重要性，增強這方面的法治意識，嚴格按照環保法的要求行事。任何地方、任何時候都不能以犧牲環境為代價，去換取經濟增長，不能用當前的發展去損害未來的發展，更不能用局部的發展去損害全局的發展。堅持在城市規劃和重大建設項目的決策中充分考慮環境與發展的統一，充分聽取環境保護部門的意見，把“三同時”制度落實到位。
      （二）建設一支高素質、高水平的環保執法隊伍。
      一是對現有人員狠抓學習培訓。在學習內容上重點突出兩個方面，一要堅持政治理論學習，努力提高環保執法人員的政治素質。二要強化業務培訓，提高依法行政的能力。切實搞好技術人員的業務培訓，以提高環保執法隊伍的整體素質和能力，把隊伍建設抓出成效。對環保執法人員中不適應工作且考核不合格的應責令退出執法隊伍。
      二是把好環保執法人員素質關。在環保執法人員的錄用工作上，嚴格按照公開、公平、公正和擇優錄取的原則，實行公開招考，把那些既懂法律又懂環保專業知識，具有一定學歷和德才兼備的人才，尤其是環保專業的大學生，選拔到環保執法隊伍中來。
      三是要建立嚴格的執行人員考核、淘汰、監督制度。按照統一名稱、統一職能、統一裝備的要求，加強環境執法隊伍的標準化、規范化管理，提高執法水平和能力。對執法人員自身來說，要自覺接受各方監督，實行執法透明，集中力量查辦群眾反映強烈、與群眾密切相關的污染案件，增強環境執法力度，樹立良好的執法形象。
     （三）建立公眾參與環境執法機制，構建三元環境執法監督體系，為環境執法提供外力。充分發揮執法機構的執法職能、公眾的外部監督、企業的內部監督作用，形成相互制衡的“三元執法監督體系”。一是通過開展企業環保監督員試點工作，探索新型企業環境管理體制，促進企業提高環境管理水平和能力。二是積極推進環境信息公開工作，逐步實行企業年度環境報告書制度，及時公開環境違法重點案件的查處情況。三是廣開參與途徑，建立環境問題論壇制度和環境保護問卷調查制度，提高公眾參與環境保護的能力。
    （四）要繼續加強環境保護法制建設，推行行政執法責任制。要進一步加快環保立法和貫徹落實的步伐，要抓緊制定和落實涉及地方水資源保護、大氣污染防治、污染物和危險廢物處置等方面的地方性法規。要認真貫徹中、省關于環保執法方面出臺的各種文件及會議精神，建議市政府研究制定對全市各行政機關、國有、集體企事業單位（含國有控股公司）負責人和工作人員違反環境保護法規和有關規定的行為，分別作出行政處分和追究責任的規定。加大環保執法力度，堅持做到“誰污染誰治理，誰破壞誰恢復”。各級環保機構要繼續推行行政執法責任制，把國家和地方環保法律、法規賦予的職責，分解到各部門，建立、健全相應的環境保護執法程序和規章制度，形成規范完整的執法責任體系，努力做到執法權限法定化、執法程序合法化、執法行為規范化、執法情況公開化。
     （五）增加環保部門編制，改進環保機構設置。
      一是我們在縣區調研時，普遍反應出編制太少，人員缺乏，雖然有的縣區也招聘了一些臨時人員，但卻沒有執法資格。因此針對市、縣環保部門的工作量，要增加編制，以切實解決市、縣環保部門人員短缺問題，加強環保部門執法力量。二是要緊跟經濟社會的發展，對出現的一些新問題、新情況，要設立相應的環保監督管理機構，如放射性污染、電磁污染等則急須成立相應的機構進行監管，以防止出現放射性污染事件。三是在一些工業重鎮設立環保所，切實做到隨時隨地監管。
    （六）加大環保執法投入，提升環保執法能力。要重視加大對環保執法部門的資金投入。這些資金重點要用于必要的執法人員培訓，增加、更新必需的執法設備。通過培訓，使環保執法人具有相應的執法知識和能力。通過增加、更新裝備來提高環保執法效率和質量。這些都能更有效地加大環保執法力度，完成環保執法任務。改善環境執法手段和條件，增加環境執法機構的執法資源，在執法硬件方面，政府應當加大對基層環保部門的預算投入，更新和完善環境執法的宣教設備，確保其擁有先進的設備和儀器，推進執法手段的科學化、現代化，提高執法隊伍的快速反應能力，保證執法的準確性、時效性和科學性。要整合現有的環保執法力量，形成一種合力，共同致力于環保執法工作，提高執法效率。同時，環保部門要切實起到統一調配和協調整個執法力量的作用，成為環保執法的核心，提升整個執法水平，形成長效的環保執法機制。