根據市政協三屆八次主席會議安排，市政協環資委組織部分政協委員，會市同發改、能源、國土等部門的同志，在張北平副主席的帶領下，深入佳縣、米脂、定邊、靖邊等縣區就石油、天然氣、鹽資源開發利用情況進行了專題調研。現將有關情況報告如下：

一、油氣鹽資源開發狀況

（一）石油資源開發情況

我市境內石油資源儲量豐富，是陜甘寧油氣田的主儲區。石油預測儲量10億噸，探明儲量3億噸，含油面積2300平方公里，主要分布在定邊、靖邊、橫山和子洲四縣；石油資源儲量占全省總量的43.4％。石油資源的開采主要由中石油長慶油田分公司、中石化華北分公司陜北采油廠和延長石油集團等3家中省企業控制，我市地方企業沒有涉及。中石油長慶油田分公司是石油資源開發利用的主體，其勘查、開采權面積占我市國土面積的98%。2010年，我市生產原油983萬噸（其中長慶油田公司712萬噸、延長石油集團269萬噸），加工原油261萬噸，全行業完成工業總產值428.03億元，實現稅費72.6億元，約占財政總收入的18.1%。

（二）天然氣資源開發情況

天然氣化工產業穩步發展。我市的天然氣是鄂爾多斯氣田的主儲區，預測儲量6萬億立方米，探明儲量1.18萬億立方米，主要分布在靖邊、橫山、榆陽、子洲、米脂、綏德、定邊、神木等縣區。我市境內從事天然氣開發的企業有中石油、中石化和延長石油集團下屬的多個單位。天然氣主要通過靖西、長寧、長呼、陜京、陜京二線等輸送到西安、寧夏、內蒙、北京、上海等地，也曾經作為西氣東輸的先前氣源向上海等地輸送過天然氣。隨著天然氣開發進程的加快，我市天然氣化工和城市氣化得到迅速發展，榆林天然氣化工有限責任公司、北元化工等化工企業不斷發展壯大。2010年，全年生產天然氣110億立方米（長慶油田公司97億立方米、華北大牛地13億立方米）。全行業完成工業總產值74.8億元，實現稅費5.1億元，向我市地方財政繳納稅費8000萬元，約占財政總收入的1.3%。

（三）鹽資源開發情況

榆林是陜西省唯一的鹽產區，除沒有海鹽外，巖、湖、井、土硝鹽均有，特別是巖鹽和湖鹽儲量豐富。全市巖鹽田面積2.5萬平方公里，鹽層平均厚度120米，預測儲量6萬億噸，探明儲量8854億噸，占全國巖鹽總儲量的26%，巖鹽中氯化鈉含量為81.46%—99.8%，平均在90%以上。湖鹽主要分布于定邊縣，儲量0.6億噸，目前，用灘曬和粉洗工藝生產工業鹽與食用鹽，年產量15萬噸。我市鹽化工業剛剛起步，已建成中鹽榆林鹽化有限公司年產15萬噸真空鹽項目、神木錦界10萬噸PVC項目（一期5萬噸已于2003年11月投產）等鹽化工項目。巖鹽資源的開發利用正處于起步階段，2010年，全行業完成工業總產值10.7億元，實現稅費1549萬元，向我市地方財政繳納稅費1050萬元，約占財政總收入的0.04%。

二、油氣鹽開發過程中存在的主要問題

（一）稅費政策不合理

1、中央企業和地方企業在稅費政策上不平衡。長慶油田公司享受上世紀80年代國家財政部和稅務總局給予的特殊政策，只有增值稅和資源稅參與中央與地方分配，其他規費一律上繳中省。增值稅為銷售價格的6%左右，在而且在征收程序上是統一繳納到西安市。按照中央與地方75%和25%的比例分配，地方收益部分西北5省再分配。我市每噸原油收益大約45元左右，與延長石油工業集團公司上繳我市的稅費相比，每噸原油我市少收入550多元。按照長慶油田公司年產700萬噸原油規模計算，我市財政年少收38.5億元。同時在目前的石油價格情況下，長慶油田公司2010年生產原油720萬噸，我市的地方收益大約是80－100元/噸，而延長石油集團2010年生產原油267.5萬噸，我市的地方收益大約是1100元/噸多元，懸殊的收益導致各產油縣對企業的支持不等，長慶油田公司對此意見很大。（詳見下表）

油氣開發中稅費征收標準及分配情況

1、長慶油田分公司

稅費項目 計征標準 計征依據 分配比例（%） 征收單位

中 省 市 縣

增值稅 17% 銷售收入 75 7.5 17.5   市國稅局神慶分局

城建稅 5% 增值稅       100 市地稅局靖邊分局

教育費附加 3% 增值稅       50 市地稅局靖邊分局

資源稅 4.09% 銷售收入   30 70   市地稅局靖邊分局

2、延長油田股份公司定邊采油廠和華北局定邊采油廠

稅費項目 計征標準 計征依據 分配比例（%） 征收單位

中 省 市 縣

增值稅 17% 銷售收入 75 7.5   17.5 縣國稅局

城建稅 5% 增值稅       100 縣地稅局

教育費附加 3% 增值稅       100 縣地稅局

資源稅 4.09% 銷售收入   30   70 縣地稅局

水利建設基金 0.8% 銷售收入   100     縣原油結算中心征收

礦產資源補償費 1.5% 銷售收入   100     縣原油結算中心征收

營業稅 有關規定   30   70 縣地稅局

房產稅 有關規定   30   70 縣地稅局

城鎮土地使用稅 有關規定   30   70 縣地稅局

水土流失補償費   每噸30元   50   50 縣地稅局

石油開發費   每噸550元       100 縣財政局

2、油氣企業稅費征收政策不合理。

一是油氣開采企業城鎮土地使用稅征收政策落實不到位。根據國家稅務局《關于對中國石油天然氣總公司所屬單位用地征免土地使用稅問題的規定》（國稅地〔1989〕88號），長慶油田公司二十多年來在我市的定、靖等縣區從事原油生產等建設用地一直未繳納過土地使用稅。由于長慶油田公司免征城鎮土地使用稅，定邊采油廠從2008年開始，在繳納城鎮土地使用稅上也出現了一些問題。

二是長慶油田公司應征水土流失補償費政策落實不到位。根據省政府《關于印發＜陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法＞的通知》（陜政發［2008］54號）規定：凡在本省區域內從事石油、天然氣資源開采的企業，應根據本辦法規定繳納水土流失補償費，其中原油計征標準為每噸30元，天然氣每立方米0.008元。長慶油田公司累計拖欠2009年至今費用約6億元。

三是管道營業稅分配不合理。按照國際慣例，天然氣的管道營業稅在出口征收，資源產地和銷售地各得一半。目前國家稅務總局決定將上海市確定為“西氣東輸”天然氣管道運輸營業稅納稅試點，財政部擬要求上海市每年通過財政返還新疆1億元。我市輸出天然氣中，只有西安市按照每立方米0.01元返還我市，輸送到北京、銀川等地的天然氣管道營業稅全部由出口地收取，對我市沒有任何返還。按新疆目前的比例返還，我市每年少收入8000多萬元。

四是原油價格不合理。自2006年延長集團原油收購價格一直為3300元/噸，受國際金融危機的影響，延長集團于2009年1月22日將原油收購價格調整為2600元/噸，隨著企業效益的好轉加上我們的再三爭取，于2010年2月將原油價格由2600元提高到2800元，2011年1月份再次調整為3000元/噸。目前，長慶油田公司原油價格為5327元/噸（含稅價），延長集團原油價格較長慶油田公司每噸少2327元。按照2011年原油計劃產量180萬噸計算，當年僅影響定邊縣各項稅費收入就達80371萬元（其中地方財政收入25768萬元），其中：增值稅收入60860萬元，資源稅收入14642萬元，城市維護建設稅收入3043萬元，教育費附加收入1826萬元。

（二）資源矛盾十分突出。石油部管理油氣資源勘查開采權限時，將大部分油氣勘查開發權審批給了自己的下發單位，導致我市國土總面積的98%以上的油氣勘查、開采權被中石油長慶油田公司登記，延長油礦管理局只在我市橫山縣靠延安子長縣地方登記了50.6平方公里的油氣勘查、開采權，中石化華北局在我市榆陽區靠內蒙登記了1000多平方公里的天然氣資源勘查開發權。造成了我市石油清理整頓和石油企業省內重組完成后，延長石油集團公司各采油廠無后備資源，長慶油田公司與延長石油工業集團公司的勘探、開采范圍尚未劃定，雙方為爭奪開采區塊械斗事件時有發生。如果區塊界線問題再不解決，將會帶來嚴重的社會不穩定因素。

（三）資源開發缺乏綜合規劃。我市豐富的地下資源集中到北部，并且多種資源相互重疊，各種資源礦權審批相互牽制。長慶油田公司登記了我市境內幾乎所有區域的油、氣探、采礦權。近年來，長慶油田公司油天開采的進度很快，油氣井和輸油氣管網到處密布，造成了我市在該區域內的煤炭和巖鹽等資源開采等到其開采結束方可進行；即使在長慶油田公司未開采的區域，我市要取得煤炭和巖鹽的探、采礦權，也必須征得其同意，這嚴重制約著我市煤炭和巖鹽的開發。

（四）輸油氣管道用地補償不到位。據不完全統計，我市境內埋設輸油管道3800公里，天然氣輸氣管線3500余公里，埋設管道占地大約22萬畝（含管道兩側限制區用地）。一是埋設管道時以臨時占地僅補償一年的土地收益，但是，一旦埋設了管道，主管道兩側15米、支管道兩側5米的地面內不得有永久性建筑物及道路、橋梁等基礎設施建設，不得開挖、采石、放炮等作業，這樣就限制了這些土地的使用權和收益權，影響了我市土地利用的整體規劃。二是油氣管道安全責任屬地管理，國家沒有安排專項經費，客觀上加重了地方負擔。三是油氣屬于易燃易爆物，給當地安全帶來隱患。

（五）生態破壞和環境污染嚴重。隨著大規模的石油天然氣的開發，使我市本來脆弱的植被受到破壞、有限的耕地進一步減少、地下水位的不斷下降，整個生態環境受到嚴重影響。同時油氣開采區地處黃土高原，油氣區的井場一般在開發頭兩年內基本是土路，行走的重型車輛將路面碾壓，車輛過后，塵土飛揚，對道路兩旁的住戶、莊稼、林草形成嚴重的揚塵污染，對油區群眾生產生活造成了很大影響，引發了一些群眾上訪案件。就目前我市處理突發環境污染事件的能力來看，無論人員素質、裝備配置、監測技術、防護手段都不具備處理突發應急事件的能力。一旦發生原油和天然氣泄漏等較大突發污染事故，后果將不堪設想。

（六）城市氣化和工業用氣指標審批難度大。我市是天然氣的重要產地，但是，目前我市隨著城市化步伐的加快和能源化工基地的深入推進，以及創建環保城市活動的大力開展，我市的城市用氣量和能源化工企業的用氣量不斷增加，但用氣量的審批卻非常繁瑣，且審批時間長，不能滿足我市正常的生產生活用氣需求，而呼和浩特、銀川和天然氣管道沿途一些城市等早在幾年前已經實現城市氣化，出現了“燈下黑”的現象。

（七）鹽資源開發地方參與少，資金投入不足。已建成的鹽化項目，陜西金泰氯堿由省上投資建設，地方沒有參與，在建和簽訂意向的鹽化項目地方參與也很少。同時鹽田勘探滯后，資源不清。對于我市鹽田的可開采面積、儲量及邊界范圍等目前還不清楚。管理、規劃缺失，開采盲目、無序。目前已上馬采鹵和在建鉆探鹽井的項目，只有少數項目申報過巖鹽探、采礦權，大多數沒有申報，幾乎全部沒有巖鹽探、采礦權的正式批文。資金投入不足。對于如此巨大的寶藏，資金、人力投入嚴重不足，現雖已注冊成立鹽田開發公司，但資金注入有限，鹽田的勘探和區塊登記進度與資金供給斷鏈。本土化工人才缺乏。我市化工基礎薄弱，人才匱乏�，F有成熟化工人才主要集中在榆天化、靖邊煉油廠等企業。如新建鹽化項目，管理、技術、技工等人才都無成熟可用。環保隱患較大。鹽化工企業生產中所產生的老鹵和鹵池鹽泥及石膏等廢棄物對水源和周邊環境的污染及潛在威脅也不容忽視。

出現上述問題的主要原因：一是國家對礦產資源配置實行無償劃撥或變相無償劃撥，未實現市場化，缺乏競爭機制，行政干預企業的微觀經濟，這是資源開發中出現各種矛盾和問題的根源；二是國家登記礦權時，僅進行行政審批，對不同礦產資源礦權重疊的區塊，未從綜合開發礦產資源的角度考慮，制定整體規劃，導致現在油氣資源的開采制約了其他資源的開發；三是中央和地方利益分配不公，中央企業對資源產地及當地群眾利益重視不夠，引發了各類矛盾凸現，影響了構建和諧社會的進程。

四、對策及建議

如何破解我市資源開發中諸多矛盾和問題，進一步加快地方經濟發展步伐，走可持續發展之路，特提出以下幾點對策和建議：

（一）進一步明確資源開發的指導思想。一要樹立科學的發展觀，確定合理適度的開發規模，卻不可無限制的過度開發，應通過法律和制度來制止掠奪性開采；二要樹立正確的政績觀，在考核經濟發展指標時，不能單純追求GDP和財政收入的增長，應把經濟增長速度同資源消耗、環境污染等一并考核；三是要加快經濟結構調整，切實轉變資源開發中產業結構單一、“一業獨大”的狀況，培育新的經濟增長點，未雨綢繆，避免重蹈甘肅白銀、遼寧阜新和我省銅川“礦竭城衰”的覆轍。

（二）處理好油氣鹽資源各開采主體之間的關系。一是根據國土資發[2000]205號文件精神，本著尊重歷史，照顧現實，互諒互讓，共同發展的原則，協商劃定區塊界線，鞏固和穩定已開采區塊；二是鑒于長慶方面區塊面積過大，只登記不開采的現狀，以國家統一規劃為前提，在評估資源開采區塊價值的基礎上，引入競爭機制，采取招標、拍賣等形式，實現資源開采權的合理流轉，有效配置資源，達到國家和資源產地互利共贏的目標，同時也有利于解決資源區塊爭端，做大做強石油工業。

（三）處理好中省企業利益與地方利益之間的關系。一是在資源稅費方面，應盡快建立合理的資源輸出地稅收機制，逐步解決資源型地區富資源與窮財政、窮百姓的問題，不斷加大環境的治理力度，增加環境保護的資金投入，不斷壯大地方財力。二是延長石油工業集團公司應實行原油價格市場化，實現和國內原油價格接軌，避免地方稅費流失。三是要足額收繳水土流失補償費和土地使用稅。資源開采造成采空和塌陷等地質災害，其治理所需費用巨大，因此應按照中省有關文件精神向我市的大型中省國有企業征收并足額補繳土地使用稅和水土流失補償費補償費，切實擔當起企業的社會責任。四是在天然氣管道建設和保護方面，賦予了地方政府對本行政區域內管道設施的保護義務，但天然氣開采企業卻沒有相應的保護經費投入，義務和利益極不對等，錢讓長慶方面賺了，但責任卻留給地方，建議積極與長慶方面協商爭取天然氣管道保護費和增加管道占地補償費。

（四）積極引導民間資本介入資源開發。國務院《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）和《國務院辦公廳關于鼓勵和引導民間投資健康發展重點工作分工的通知》（國辦函〔2010〕120號）積極提倡地方參與參股對當地資源的開發。我們要充分發揮我市民間資本雄厚的優勢，在資源開發特別是鹽資源開發過程中，出臺一系列優惠政策，以引導民間資本參與資源開發，以壯大地方財政的實力。根據我市鹽田開發實際，借鑒國內外鹽田開發經驗，我市鹽田開發應采取中國鹽都自貢的集中采鹵模式，整合本市鹽企業，走統一管理、集團化的發展路子。通過華統一申報探采礦權，登記鹽田區塊，鉆探鹽井，實施規劃，劃分區塊，集中供應鹽鹵，避免鹽資源的探采礦權被外來大公司壟斷，以便稅務部門掌握原始數據合理真實地征取稅費，避免稅費轉移而流失，增加地方財政收入。對已開發的鹽井應進行有效整合，投入地方資本。

（五）加大環保投入，加強環境保護。一是要增加環保投入，設立環�；�金，成立環�；�金會，加大對市內重點開采區的污染防治力度，大力發展循環經濟和清潔生產，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的資源節約型和環境友好型社會。二是嚴格環境保護執法，樹立節約資源和保護環境也是發展的理念，積極推行并嚴格執行環境影響評價、污染物排放總量控制、環境目標考核和責任追究制度，從事后治理向事前保護轉變，切實改變先污染、后治理，邊污染、邊治理的狀況。三是以環境的承載能力劃定重點開發區、限制開發區和禁止開發區等功能區。

（六）統籌考慮資源擁有量，合理安排建設項目。我市雖然資源富集，但真正地方政府能控制和利用的資源量十分有限，這在天然氣方面表現尤為突出。“十二五”期間，要根據地方煤炭、石油、天然氣、鹽及水資源等的擁有量和環境承載能力，安排大型化工項目，不可盲目上馬，避免重復建設。市上及定邊、靖邊、橫山、子洲等縣“十二五”規劃都有天然氣發電、液化、氣制甲醇等轉化項目。要打破行政區劃的限制，按照經濟規律和資源分布、地理位置、交通條件、工業基礎等因素，綜合考慮工業布局和項目擺布，充分發揮規模優勢，避免形成小而全、一縣一個項目的局面，出現新的資源浪費和項目重復建設，可形成按股收益、合作共贏的資源特別是鹽資源開發的新局面。

（七）綜合開發，綜合利用。我市各類資源富集，煤、油、氣、鹽等各種礦產資源區塊相互重疊，究竟如何合理有序、有效開發，應盡快制定開發詳規，確保資源綜合有效利用，最大限度降低對環境的破壞和影響，減少開發過程中的各種矛盾沖突，如靖邊縣黃蒿界、海則灘、紅墩界、東坑、寧條梁等鄉鎮既是天然氣的重要儲藏區，又是該縣優質煤炭資源的富集區，今年年初在東坑鎮、寧條梁鎮便發生了多起煤炭勘探隊阻擋長慶油田氣井開發的事件。隨著資源開發的推進，引發的此類矛盾必然更大、更多。因此，要制定詳細的、科學的、具有前瞻性和可操作性的資源開發規劃，最大限度的提高資源的開采效率和經濟，社會效益，減少資源的浪費，不斷提高我市資源開發的可持續水平。