為配合全國政協、省政協對資源開發補償政策機制專題調研，根據市政協三屆八次主席會議安排，市政協經濟委組成專題調研組于7月上旬組織部分政協委員和市直有關部門的同志，就我市煤炭資源開發及補償政策、機制問題，進行了專題調研。調研組深入榆陽、神木、府谷等縣區的部分企業進行了實地調查，并聽取了市國土、能源、環保等部門的情況介紹，召開了座談會進行了深入討論�，F將有關情況報告如下：

一、榆林市煤炭資源開發基本情況

榆林是煤炭資源富集區，全市煤炭資源的預測儲量為2714億噸，探明儲量為1447.74億噸，分別占全省的70%和86%，占全國探明儲量的12%。

我市煤炭工業從“七五”起步，經過二十多年的努力，已經取得了重大成就。特別是進入本世紀以來，煤炭工業經濟持續發展，勢頭強勁，實現了歷史性突破。目前已形成了以大柳塔、榆家梁和榆樹灣煤礦為代表，大中小礦井齊全，國家、地方、個人聯合開發的格局。2009年，全市煤炭產量首次突破2億噸大關，達到2.1億噸，同比增長35%，成為全國第二產煤大市。2010煤炭產量達2.57億噸,同比增長22.9%，全行業完成工業總產值產值888.46億元，實現稅費150.3億元，利潤369.9億元，稅費占財政收入的37.5%。煤炭工業已成為全市的龍頭骨干財源。以煤炭為主的資源開發帶動了交通運輸、電力、通訊、建筑、建材、旅游、餐飲等行業的發展，使榆林成為西部乃至全國最有活力的地區之一,經濟社會發展步入了快速發展時期。

二、煤炭資源開發中存在的主要問題

（一）煤炭資源總量豐富但我市煤炭資源擁有量卻明顯不足

目前，國家已明確的煤炭資源分配總量為491.67億噸，其中神華集團占有資源106.87億噸，占已明確資源分配總量的21.58%，陜煤集團占有資源60.87億噸，占已明確資源分配總量的12.38%，其他外省企業占有資源311.15億噸，占已明確資源分配總量的48.81%，榆林地方企業占有資源84.73億噸，占已明確資源分配總量的17.23%。目前，全市礦區已進行探礦權登記的井田項目有55個，勘探面積7039平方公里，其中我市地方企業登記探礦權的井田有22個，勘探面積1450平方公里,勘探項目、勘探面積分別占40 %、17%，資源占有量明顯不足。

（二）資源浪費嚴重，超強度開采、超能力生產現象普遍

1、資源消耗高。煤炭回采率低，國家《煤炭工業技術規范》中規定煤礦的采區回采率厚煤層不應小于75 %、中厚煤層不應小于80%、薄煤層不應小于85%。我市煤礦采區回采率平均為：58%、62%、68%，許多煤礦都不達標。越界開采的現象也時有發生，無證開采，濫采搶挖的現象也較為嚴重，地方政府需要花很大精力打擊這種現象。

2、棄貧采富，資源綜合利用率低。一方面受利益驅動，不少煤礦“竭澤而漁”，短期行為，采富棄貧、采厚棄�。▽樱�、采大棄小、采易棄難，掠奪式開采的問題比較突出。另一方面對伴生礦床不實施立體勘探，綜合開發。我市地下資源豐富，除煤炭、石油、天然氣、巖鹽資源外，其他如煤層氣、稀土等非主流資源也非常豐富，甚至有些非主流資源比主流資源也豐富，例如煤層氣我市儲量就達4萬億立方米，與天然氣相當，但卻沒有得到應有的利用。

3、淺層煤沒有得到合理釋放。在府谷調研時，埋藏較淺的煤炭資源因有關政策限制，沒有得到開發，發生自燃，既導致了資源損失，又污染了當地環境。而且部分地方由于長期自燃，造成嚴重的安全隱患。

4、規劃不合理。對煤炭資源開發沒有長遠規劃，開發力度大，幾乎形成“遍地開花”的全面開采局面，按照目前這種形勢，資源開發遠景不容樂觀。

（三）對煤炭資源的掠奪式開采和高耗能、高污染企業的大量存在，使礦區環境日益惡化

1、采空區塌陷問題令人擔憂。隨著資源開采的不斷深入和經濟的快速發展，資源環境承載壓力進一步加大，生態恢復治理和生態建設任務艱巨。據神木縣的統計資料顯示，全縣因資源開采形成的塌陷面積達87.67平方公里，主要表現為部分地區地表下沉0.8—2米，房屋損壞，道路變形，巖層錯落。造成2782戶，10213人，4842間房屋，3762畝水地，24778畝旱地，90425畝林草地受災。從理論上講，全市8489平方公里礦區范圍終將成為采空區，若干年后這些地區很可能成為塌陷區。尤其需要指出的是，礦區隨著煤炭開采強度的不斷加大，采空區面積也在不斷增加，由此引發的地面塌陷、地面沉降等地質災害也不斷增多，呈急劇上升趨勢。

2、“三廢”污染問題仍然突出，工業“三廢”排放量逐年增加，地表水污染呈上升趨勢。我市目前已建成投運的項目很多是九十年代審批的，當時為了爭取項目，沒有更多地考慮環境問題。我市現有電石、鐵合金、蘭炭等高污染、高耗能生產企業126戶。這些企業的廢氣大多是簡單處理后排放，造成空氣污染。現僅有的大柳塔監測資料顯示，大柳塔鎮大氣中的二氧化氮物、總懸浮顆粒、二氧化硫三項主要污染指標及總懸浮微粒日均濃度超過正常國家指標�，F有的工業園區中生活廢水未經任何處理直接排放，生產廢水經過簡單處理后外排，導致PH、懸浮物超出正常標準。工業廢液、廢渣的滲漏直接影響到群眾的生活用水和農業用水。我市目前僅有部分地方及工業園區建立起垃圾處理廠，循環經濟還處于起步階段，大量的工業垃圾和城市生活垃圾僅靠建立垃圾掩埋廠進行填埋，已無法適應能源化工基地建設。

3、地下水遭到嚴重破壞�，F有資料顯示，全市地表水資源量為25.13億立方米，地下水資源量為21.47億立方米，扣除地表水與地下水的重復量14.31億立方米，全市水資源總量只有32.29億立方米，人均擁有水量979立方米，分別僅占全省及全國人均占有水量的65.9%和43%，屬聯合國教科文衛組織認定的重度缺水地區。地下資源的大量開采，地表水、地下水大面積滲漏，導致不少井泉下漏、淤壩干涸、樹林枯死、礦區不少地方發生水荒。全省最大的內陸湖紅堿淖水位連續下降，湖面平均每年退縮6000畝，湖水面積由原來的10.5萬畝，縮減到現在的7萬畝左右。全市湖泊由開采之前的869個減少到70多個。

4、安全隱患增多。首先，受采煤方法限制，房柱式硐室開采導致工作面無法實現全負壓通風，工作面空頂作業，頂板事故頻發。其次，煤層自燃傾向嚴重，礦井防治水任務艱巨。再次，煤礦安全欠賬多，技術裝備落后。影響安全生產形勢穩定發展的因素仍然存在。大規模的資源開發，使榆林本來脆弱的生態環境雪上加霜，礦區生態環境的問題開始顯現，其累積效應一定程度上將形成代際轉移，對經濟社會可持續發展構成嚴重隱患。

（四）中省企業、地方政府、地方企業和群眾的矛盾日益突出

1、在資源占有上，中省企業有明顯優勢，地方企業無法與之競爭。我市有不少煤、油、氣、鹽資源重疊共存的地區，長慶已登記了油氣探礦權，地方企業要開采煤、鹽，必須經其簽字同意。神華棄而不采的煤炭資源，地方企業要開采，也必須經神華同意。地方政府對類似問題毫無辦法。地方對央企提出的一些問題，他們則以“你們找中央去說”的理由進行搪塞。

2、地企矛盾突出。地方煤礦對解決環境、學校建設、學生上學、群眾用煤、貧困戶的生活、就業等問題都給予了很大支持，企業和群眾矛盾較少。中央企業基本不考慮此類問題，地企關系緊張，糾紛不斷。神木縣近年因資源開發導致的環境污染、地表坍塌、征地拆遷、利益分配等引發的各類上訪1200多批、8000多人次。

3、對于塌陷區的治理不重視。部分煤炭企業只重視開采和經濟效益，對開采造成的塌陷問題不夠重視，有的只是給村民一定補償，造成了“重補償，輕治理”現象，長此以往，將給群眾的生產生活帶來深遠的影響，為該地區以后的發展埋下嚴重隱患。

（五）財稅分配不合理，利益均衡機制缺失，引發各方利益沖突日益突出，嚴重影響區域經濟發展及和諧社會建設

1、稅收的縱向分配不盡合理。現行稅制把收入來源穩定、稅源集中、增值潛力大的稅種，都列為中央稅或共享稅。由于缺乏科學規范的轉移支付制度，直接導致中、省、市縣收入分配的不均衡，嚴重制約地方經濟發展。2005年至2010年，榆林市上劃中央和省上收入占財政總收入的比重64.4%上升到68.7%，而留市縣收入比重由35.6%下降到31.3%。2010年全市財政總收入400.8億元，其中市縣財政收入僅為125.5億元。市縣財政基本上仍屬于“吃飯型”財政，造成媒體所說的“富資源，窮財政”現象。

2、稅收與稅源背離，造成區域間不合理的稅收轉移。現行稅制造成的稅收與稅源背離�？偣�司統一匯總納稅，使分、子公司所在地榆林的稅收轉移到總公司所在地；跨區經營造成生產、經營地榆林的稅收向注冊地的轉移。本應體現為資源輸出地的稅收，反而流到了資源輸入地。這種稅收收入由欠發達區域向發達區域的轉移，既影響了經濟公平和社會公平，又嚴重制約了區域經濟的協調發展，致使“貧者愈貧，富有愈富，惡性循環，周而復始”。2010年神東煤炭分公司東勝結算部、神朔鐵路公司應繳企業所得稅實行北京神化股份有限公司總機構匯繳后分配各分支機構，致使應繳企業所得稅從榆林被轉移1.77億元。

3、稅費政策不合理，資源稅制度不合理造成的背離，地方損失太大。近年來，煤炭資源產品價格大幅度上漲，但由于資源稅實行從量計征并且稅額偏低，使榆林無法得到這些資源產品價格上漲所帶來的稅收利益。2010僅煤炭產量2.57億噸,完成產值888.46億元。而地方財政收入僅為125.5億元，反差太大。企業所得稅中、省、市、縣分配比例為60%、20%、10%、10%，市縣分配比例僅占20%，財政增收的大部分被中省集中，2010年兩稅收入225.95億元，比2005年增長了4.5倍，而返還卻沒有明顯增長。資源稅的計征依據是按銷售量或自用量確定的，而不是按儲量來確定，既流失了稅源，又助長了掠奪式開采。中央企業不執行省以下政府的收費項目，導致了現代化大型煤礦的貢獻還比不上裝備落后的小煤礦的貢獻。如神華能源股份公司拒繳地方煤炭價格調節基金問題。若按2008-2010年的煤炭產量測算，該公司3年共少繳煤炭價格調節基金38.4億元，其中按2010年煤炭產量6680.7萬噸計算少繳13.4億元。

三、建議與意見

（一）樹立可持續發展觀念，創新資源開發思路

按照中央的要求，徹底改變過去單純追求GDP和財政收入增長的觀念，樹立可持續發展觀念，更好的滿足民生需求，著眼于社會建設和文化建設，切實提升我市的綜合競爭力。處理好中央與地方利益，不僅要考慮中央的利益，也要照顧好地方的利益，做到局部利益與整體利益相統一。要切實認識到中省企業并不代表中省政府，也不代表全局和整體利益。沒有地方利益就談不上整體利益，只有承認地方利益，放手發展地方經濟，才能找到中央與地方利益的最佳結合點，才能使榆林資源優勢變成經濟優勢，才能對中央對整體貢獻更大。一個地方和群眾正當利益不能保證的榆林必定是一個不穩定的榆林，最終只能危害國家能源基地這樣一個整體利益。因此，要敢于為發展地方經濟去爭取資源配置權、規劃權、經濟宏觀調控權和為老百姓謀福祉的辦事權。

（二）積極推進資源有償使用，建立有利于保護資源的開發利用的政策體系

1、建立資源有償使用制度。應當停止對各類資源的行政劃撥，停止無償或低價出讓資源。國家應盡快制定資源價格體系，為開發企業配置資源，應從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎作用，進行市場運作，公開拍賣、掛牌出讓。要規范采礦權價款評估辦法，實現礦業權資產化管理。對已開采和決定開采的礦區，要按“一次置權，分期付款”的原則，公開拍賣采礦權。對已取得采礦權的企業，我們應爭取以地上資源如土地、水等資源換取股份，合作開采。

2、創新制度設計，建立平等的市場準入機制。應深化能源工業市場化改革，由政府做好開發項目的前期工作，用招、拍、掛的方式選擇投資者,為各類企業參與能源資源開發，創造平等的準入和競爭機制；外來投資的大型資源開發企業，應當吸收當地企業以資本入股，保障開發地有一定的投資權。如神木縣紅柳林煤礦，是省、市、縣合作的典型代表，該礦神南公司（省屬企業）占51%的股份，市上占24%的股份，縣上占25%的股份，并由縣上派四名人員進駐該礦，任副總等職，協調企業與地方的關系。

3、制定資源綜合開發的詳細規劃和相應的法律法規。通過國家規劃、法律和法規的權威性，解決煤、氣、油、鹽等資源重疊的開發和伴生資源綜合開發的問題，解決超計劃、超設計能力開采和資源浪費的問題，發展循環經濟，促進能源化工基地的可持續發展。

4、努力爭取中省政府賦予市縣政府一定的資源處置權和知情權。在規劃區內的資源處置也應征求市縣政府的意見。邊角礦區由縣級政府按照規劃組織開采，可以參照鄂爾多斯市的做法，將邊角資源配置給實施技術改造和進行資源整合的煤炭企業。盡快釋放淺層煤，《中華人民共和國煤炭法》第二十九條規定“國家鼓勵煤礦企業進行復采或者開采邊角殘煤和極薄煤”，這既有利于保護環境、合理利用資源，又在一定程度上抑制了非法亂采。

5、合理規劃，有序開發。對煤炭資源開發進行長遠規劃，合理分布，統籌開發，改變煤炭資源全面開采局面，實現長久可持續開發。

（三）要按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰引發、誰治理”的原則，加大依法治理力度，做好生態保護工作

1、應當組織有關專家對榆林采煤塌陷區進行權威性鑒定、評估，研究恢復方案。對因采煤導致的地面塌陷和裂縫，利用高科技進行一次系統調查；對已經造成破壞的予以及時修復；對可能發生的地區進行預防和補救。要遵照《礦產資源法》、《地質災害防治條例》、《礦產環境保護規定》制定礦區開采沉陷治理補償辦法及實施細則。

2、要采取綜合措施，加強水資源的保護工作。特別要注意煤炭開采導致地下水漏失，大力推廣保水采煤法。煤炭和水資源相互交錯存在的地區，必須以保護水資源為原則。在水源地不提倡大規模植樹，以減少水資源的蒸騰損失。要組織技術力量，對當地地下水的儲量、質量、分布、補排等條件作系統勘察和了解，并劃定水源保護區加以保護。

3、要適當提高和調整收費標準，多方面、多渠道籌措資金，搞好環境綜合治理。一是強化企業特別是大型企業環境破壞賠償意識，落實企業的出資義務和治理責任，提高環境保護費的征收標準。要建立礦山地質環境保護與治理恢復保證金，為治理環境籌集足夠的資金。按照“企業所有、政府監管、�？顚Ｓ谩钡脑瓌t，直接存入財政部門指定銀行開設的保證金專戶。本金及利息屬采礦人所有，在其履行地質環境治理義務后，經驗收合格，保證金及利息返還采礦人，否則不予返還。二是加大西部礦業大省礦產資源補償費地方分成比例，即由現行的中省各半改為中央、地方各占40%、60%。三是要建立有效的資源補償機制，公開拍賣采礦權時提取一定比例的資金，加上增加的資源補償費，一并用于解決因采礦引發的地質災害、生態環境的破壞和當地老百姓的生產生活問題。

（四）出臺相關的扶持政策，促進當地經濟發展和社會事業的建設，切實改善當地群眾生存、生活和生產條件

1、加大中央財政轉移支付力度，特別是在生態保護、產業結構調整、產業扶持、群眾生活生產等領域的轉移支付，支持資源型城市的可持續發展。

2、作為能源化工基地建設投資主體的中央企業、省級企業及外資企業，應當做負責任的企業，在環境保護、工業反哺農業、安排勞動力就業等方面應當承擔相應的責任，與地方政府共同為榆林的科學發展、共富共贏、和諧穩定做出應有貢獻。

3、針對具體情況，應借鑒府谷縣新民鎮的做法，成立村企聯合黨支部。村干部到企業任民調副礦長或副經理，具體協調村企之間的矛盾和爭議。鼓勵村民以多種形式參與企業經營，鼓勵企業優先吸收本地村民入股，不愿入股者給予一定補償。在用工上，優先本地群眾，一些技術要求不高的工程包給本地群眾，切實增加群眾的財產性收入。

4、要密切關注采空區、塌陷區的群眾生活狀況。針對資源開發給群眾帶來的各種困難，要拿出切實可行的解決幫扶措施，協調煤炭開采企業按照噸煤利潤一定比例，確定合理的幫扶資助額度，在村民吃水、行路、上學、就醫、培訓、農資、養老等方面積極扶持資助，不斷提高群眾生活水平。

（五）加大財稅體制改革力度，逐步解決稅收與稅源背離問題，促進地方財政經濟的可持續發展與和諧社會構建

1、調整原煤資源稅政策。將計征依據由從量計征改為從價計征。應按資源消耗量，而不應只按產量計征。在計征依據未改之前，建議調整資源稅稅額，以此調節級差收益，增加地方財政收入。

2、充分發揮西部大開發稅收優惠政策的作用，促進西部經濟發展。建議中央對總部設在西部的企業實行稅收優惠，而總部不在西部、僅在西部設立生產經營機構的企業不實行稅收優惠，以此加快西部發展，縮小東西經濟發展的差距。

3、完善能源化工基地分稅制財政管理體制。一是適當提高榆林市縣增值稅和所得稅的分享比例，達到既保證中央又促進榆林化工基地科學發展的目的。二是建議中央對稅收與稅源背離嚴重的榆林，給予專項轉移支付，使當地政府有相應財力去解決能源化工基地建設中存在的突出問題。