市政協經濟委
      今年9月以來，市政協經濟委組織部分市政協委員和相關部門負責人，由分管副主席帶隊，對我市近年來統籌城鄉發展情況進行了集中調研�，F將調研情況報告如下：
      一、   近年來我市統籌城鄉發展的主要成績
      統籌城鄉經濟社會發展，是進入新世紀我國解決“三農”問題，全面建設小康社會，加速推進現代化的重大戰略決策。“十一五”以來，我市抓住建設國家能源化工基地和省上支持榆林跨越發展的有利機遇，大力推進城鄉一體化建設，取得了顯著成績。
      （一）以工業化為引領，確立了“三個集中”的統籌發展新思路�？偟膩砜�，我市城鄉一體化的發展趨勢是伴隨著工業化的快速推進出現的，是典型的工業化帶動城鎮化模式。幾年來，在探索和實踐中逐步形成了工業向園區集中、農村人口向城鎮集中、土地向規模經營集中的“三個集中”建設指導思想。在“三個集中”思路的推動下，我市的城鎮化步伐大大加快，城鄉一體化發展水平顯著提高。城鎮化率由2004年的27%提高到2010年的40.5%。其中，神木縣城鎮化率已達到75%，府谷縣達到58%，榆陽區達到42%。
      一是整合城鄉生產要素，調整產業結構布局，推進工業向園區集中。市上重點建設的榆林、神府兩大經濟開發區已初具規模，現已成為帶動跨越發展的兩大“引擎”和“龍頭”。此外，還啟動建設了榆林現代特色農業示范園區。各縣區根據不同的發展基礎和條件，也都規劃建設了自己的產業園區和工業集中區。截止目前，全市規劃建設的各類產業園區和工業集中區已達到65個，現代農業示范區13個，聚集規模以上工業企業663戶，實現工業增加值824.8億元，占到全部工業增加值的98.5%。其中，榆陽區規劃建設“一區六園”；神木縣建設“一區四園”；府谷縣建設“四大工業集中區”以及靖邊縣建設的能源化工綜合利用產業園區均已啟動建設。近年來，全市新上的項目絕大部分都進入了各類產業園區和工業集中區。北部資源開發縣區經過集中改造，整合重組，還將一批不符合產業政策的小型企業改造搬遷到新的工業集中區，從整體上改變了過去“村村點火、戶戶冒煙”的狀況。榆陽區依托農業發展優勢，在城鄉結合部大力發展種、養、加等現代特色農業和第三產業，加快推進農業現代化和農民向市民的轉變。正在規劃建設的現代農業科技示范區建設總面積13.8平方公里，入區項目36家，總投資25.2億元。此外，環繞榆林城區周圍還興建起較大規模的農家樂120多家，僅牛家梁鎮就占到75%以上。各類產業項目的集中發展，既提高了資源綜合利用效率，節約了資源，又減少了污染排放。同時，也有效地促進大批農村勞動力向工業集中區和城鎮轉移。
        二是加快重點城鎮和新農村建設步伐，鼓勵引導農村人口向城鎮集中。依托各類產業園區和工業集中區，加快重點城鎮建設。全市規劃建立了一個區域中心城市，3個副中心城市、3個撤縣設區區、5個縣城、99個建制鎮構成的城鎮體系。榆陽區依托“一區六園”，將吸納10萬農村人口進入產業新城。神木在建的新村和二村，將使周邊30多個村莊的1.5萬農村人口就地實現城鎮化。該縣的大柳塔、錦界鎮通過大項目的帶動，現已建成初具規模、設施先進、功能較為齊全的新型城鎮。府谷新區全部建成后人口將達到8萬多人。此外，綏德著力打造商貿物流園區，幅射帶動周邊農村向城鎮融合；靖邊推動“四區三心”組團式城鎮建設規劃；橫山在榆靖高速公路連接處的大古界，規劃建設集生態觀光和休閑娛樂為一體的新型綜合服務區，為農民向二、三產業轉移創造條件。
創新思路，加快推進新農村建設。針對榆林不少地方村落分布偏遠，人口居住分散，自然條件較差的特點，按照“規劃先行、分類指導、試點示范、基礎突破”的工作思路，實施了“十村樣板、百村示范、千村推進”的“十百千”工程，市財政每年安排5000萬元新農村建設專項資金，用于新農村示范村、重點村建設，集中建設馬鈴薯、玉米、羊子、紅棗、小雜糧、大棚蔬菜六大特色主導產業。由政府倡導，在全市上下普遍建立了“以工補農、以城帶鄉”的結對幫扶機制。組織動員黨政機關、企事業單位、社會各界，特別是一批民營企業家致富思源，回報社會，積極參與新農村建設。幾年來全市參與新農村建設的民營企業達768戶，對口幫建896個行政村，實施幫扶項目1600多個，投入資金8億多元，受惠群眾達20多萬人。民營企業參與新農村建設一時蔚然成風，涌現出府谷高莊則、蘆草畔，神木訾家溝，米脂孟岔，靖邊東坑、爾德井，橫山白岔峁，榆林麻生圐圙等一批新農村建設先進典型。府谷縣高乃則、劉彪等一批企業家投入巨資建設家鄉新農村的事跡，更被媒體稱為“府谷現象”。
      三是積極推進土地向規模經營集中。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，穩步推進土地向龍頭企業、農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織和種養大戶集中。市上制訂出臺了《關于推進農村土地承包經營權流轉，實現土地適度規模經營的實施意見》,市財政每年拿出1000萬元，設立農村土地流轉專項基金。截至目前，全市以轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等多種方式，累計流轉土地66.5萬畝，占全市家庭承包經營耕地總面積的7.7%。米脂孟岔村將全村182戶村民承包的2142畝山地流轉到8戶農民手中，進行紅棗產業規�；�經營，大幅提升了土地的產出能力，被稱作“孟岔模式�！鼻鍧究h采取政府引導、市場運作、大戶承包經營、政策扶持的辦法，發展紅棗大戶110多個，流轉土地5萬多畝。佳縣安排1000萬元資金，采取以獎代補的辦法鼓勵農民搞規模化經營。神木縣生態保護建設協會采取“協會出資、農民出地、收益三七分成”的股份合作制辦法種植長柄扁桃，承包治理毛烏素沙地禿尾河源區荒沙42.8萬畝。
       （二）以實施民生工程為載體，推進城鄉公共服務均等化。按照以城帶鄉，以工補農的城市化推進路徑，“十一五”以來，我市公共財政大幅向農村農業傾斜，推進城鄉公共服務均等化。從2006年起，我市連續5年實施民生八大工程，重點解決群眾的就業、飲水、住房、看病、上學、行路難等問題。截止2010年，各級政府已累計投入資金117億元。其中投入3億元實施白于山區人畜飲水工程，基本解決了40萬人的安全飲水問題，全市行政村通水率達到60%；投入5.2億元，新建通村油路1000公里，完成通達工程2800公里；改造和新建校舍242萬平方米，建成了榆林城區7所中小學；新建醫療機構面積11.3萬平方米，農村衛生三級服務體系基本健全；啟動實施“1112”安居工程。新建經濟適用房40萬平方米、廉租住房3.55萬平方米，解決了2710戶低收入家庭的住房困難問題；全力實施就業再就業工程。全市累計實現新增就業10982人，實現下崗失業人員再就業2820人，安置“4050”和“零就業”家庭成員就業768人，城鎮登記失業率為3.9%；新建和維修了143個鄉鎮文化站，新建“農家書屋”323個，為全市577個村級文化活動室配送了設施、設備，完成了榆陽等7個縣區的文化信息資源共享工程；完善了城市社區服務體系，實施了372個農村社區建設項目。建成了7個社區衛生服務中心和28個服務站的建設任務，社區衛生服務中心覆蓋率達到100%。
       （三）以合作醫療為重點，初步建立覆蓋城鄉的社會保障體系。全市已建立了覆蓋城鄉的養老統籌制度、最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、大病救助制度。2009年，全市實行農村低保的人數降到了24.8萬人，參加新型合作醫療人數達到264.8萬人，參保率達到92.87%。在全省率先推行了城鄉居民養老保險政策性全覆蓋，開展了農村養老保險試點。北部縣區由于有較強的財力支撐，城鄉服務差距得到進一步縮小。如神木縣2008年率先普及12年免費教育和孤寡老人、特殊人群免費供養，2009年3月又在全國率先實施全民免費醫療。府谷縣2008年起對全縣所有義務教育階段學生實行“兩免一補”，對9000余名農村中小學寄宿生予以蛋奶補貼，普及了12年免費教育，全面推行新型農村養老保險，對農村60歲以上老年人每月給予100元的生活補貼。
      （四）以體制創新為突破口，促進公共管理服務進一步向基層延伸。通過不斷深化農村體制改革，大力推進鄉鎮機構改革和鄉鎮職能轉變，進一步弱化了行政職能，強化了基層社會管理和公共服務功能；通過創新基層組織建設，完善村民自治制度，推行“四議兩公開”，進一步強化了基層的社會管理服務和民主政治建設。大力鼓勵發展新經濟組織和社會組織，促進了公共服務職能向基層延伸。“十一五”以來，全市共精減撤并鄉鎮34個，新建農村社區385個。依托農村主導產業，發展各類專業合作社760個，其中僅靖邊一個縣就建立168個。榆陽區劉千河鄉根據發展需要，將原有的24個行政村撤銷，改設為8個農村社區。神木縣城根據人口不斷增加的實際，將縣城2個街道辦事處9個社區增加為4個街道辦事處16個社區，把“城中村”全部納入社區管理；中南部的一些鄉鎮還在縣城建成10個流動黨總支，加強對農村流動黨員的管理。府谷縣民營企業家高乃則在政府引導下，出資2億多元，將家鄉9個自然村改為幾個公司，實行企業化管理。農民企業家劉彪通過資源置換形式，出資7800萬元，將3個自然村的村民集中搬遷到新村，成立農村經濟合作社。各縣區突破傳統管理體制，一批初具雛形的園區化管理、社區化管理、農村專業合作社等組織形式，成為促進城鄉融合的新型管理模式。
       二、統籌城鄉發展中存在的主要困難和問題
      隨著經濟社會的跨越發展，城鄉一體化發展取得了令人欣喜的成績，但也存在一些突出問題，必須引起我們的高度關注：
      一是長期形成的城鄉二元結構還沒有從根本上改變，城鄉收入差距進一步拉大。2009年，全市城鎮居民人均可支配收入14856元，是當年農民人均純收入4127元的3.6倍。在一些偏遠地區，城鄉差距不僅沒有縮小，而且還在進一步拉大。城鎮化發展總體水平還不高，城鎮化率全國46.6%，全省43.5%，我市是40.5%，低于全省、全國平均水平。由于體制和政策的原因，雖然傳統意義上的城鄉差別在縮小，但城鄉居民在就業、上學、住房、醫療、征兵、土地補償以及社保等方面的差別還遠沒有消除。城鄉戶籍管理“二元制”雖已取消，但附著在戶籍上的其他政策還沒有剝離，農村戶籍進入城鎮的“門檻”依然存在。
     二是總體規劃滯后，建設效益不高。在調研中，我們了解到，盡管近年來各級的規劃意識在不斷增強，但長期以來形成的城鄉規劃建設分割狀況仍未能得到有效解決。規劃工作機制不順暢，規劃行政主管部門的統領作用不強，多頭規劃、多頭管理的問題比較突出。規劃的權威性不強，執行不力，隨意修改規劃的現象也較普遍。城鄉統籌發展政策制度不配套、不完善，政出多門、各自為政的現象程度不同存在。在城鄉整體規劃缺位的情況下，農村基礎設施建設和社會事業投資沒有很好地預測人口變動趨勢，造成一定程度的重復建設和資源浪費。
      三是體制機制創新改革滯后。我市歷史上是一個以農業為主的地區，傳統的農耕習慣，多年來在計劃經濟體制下形成的行業、地區條塊分割，嚴重阻礙著城鄉資源的合理流動；基層組織體制僵化，人員老化，活力不強的問題還沒有得到根本解決。
      四是農村土地流轉尚處于自發初創階段，亟待引導規范。近年來我市在深化農村產權制度改革，促進農村土地流轉方面做了大量工作，取得了新進展，但目前總體上這項工作仍處于自發階段。對農村第二輪承包土地的登記、確權、發證等工作相對滯后，配套政策不完善，執行實施不到位，農民資產性收益偏低，土地流轉不規范、不順暢已成為當前制約和影響農民進城的突出問題。
      五是進城農民的基本文化技能培訓工作跟不上，也是造成許多農民進城難或進城后留不住的重要原因。農民進城只能干收入較低、工作危險、環境衛生較差、出賣勞力苦力的粗活、臟活、累活。
      六是農村社會保障體系建設滯后，保障水平較低。應該說當前我市農村社保體系建設剛剛起步，除了新型農村合作醫療和最低生活保障制度外，其它保障體制尚未真正建立起來，總體上還不能滿足農村社會發展的需要。
      三、統籌城鄉發展中亟待解決的幾個問題
     （一）抓住機遇，進一步確立統籌城鄉發展的戰略地位。統籌城鄉發展是中國經濟社會實現轉型發展的必由之路。據有關專家分析，在全球金融危機后的新一輪發展中，中國經濟發展將由過去的全球化外需增長模式轉向城市化內需增長模式，轉向內需增長的動力就是推進城市化。當前城市化也是我國經濟木桶中的短板，城市化進程不僅滯后于國民經濟發展進程，更滯后于工業化進程�？梢灶A測，“十二五”期間將是中國城鎮化快速推進時期，也是我市經濟社會實現創新轉型、跨越發展的關鍵時期。我們認為，榆林經濟社會發展的轉型與跨越，首先必須抓住這個戰略機遇，做好統籌城鄉發展這篇“大文章”。為了切實解決目前多頭分散、統籌不力的問題，建議市上成立統籌城鄉建設領導小組，由市委或市政府主要領導任組長，下設辦公室，作為常設事業機構，明確工作職能、編制經費，具體負責全市統籌城鄉發展的組織協調工作。同時要適時總結神木、府谷兩縣開展統籌城鄉綜合配套改革的試點經驗，在全市推廣。
      （二）規劃先行，做到城鄉一體規劃。統籌城鄉發展要堅持規劃先行，謀而后動。圍繞 “十二五”規劃制定，抓緊制定實施覆蓋城鄉的總體規劃，做到全市城鄉規劃一盤棋，一張藍圖管到底。統籌城鄉發展，主要目標是把農民從農村“統”到城里來，而不是把他們再“統”回去。無論制定規劃，還是研究對策，都要立足于把農民從農村“引出來”與現代城鎮生活融為一體，這是一種大的趨勢，堅決改變用傳統的“以農為本”思維模式，用搞運動的方式和各種小恩小惠的做法，把農民誘導和固養在傳統農業生產領域的做法。當前我市人均GDP超過4000美元，進入工業化加速推進的新階段。在這樣一個發展水平上，榆林的城鄉發展目標和思路應該重新定位�？偟哪繕耸窃诠�業化的帶動下，按照“三個集中”思路加速推進農業的工業化、農村的城鎮化和農民的市民化。力爭到“十二五”末，全市城鎮化率達到60%以上，走在全省全國的前列。在制定具體規劃和措施上，應把統籌城鄉發展目標放到優先考慮、優先實施的地位。進一步制定完善好統籌城鄉發展規劃，包括城鎮體系規劃、農村空間規劃以及城鄉產業布局、土地利用、城鄉基礎設施建設、社會事業發展、生態環境保護等各項規劃，真正形成城鄉統籌、相互融合銜接、全面覆蓋的規劃體系和監督執行體系。堅決避免一哄而起，盲目上馬，缺乏科學論證，不講大局和長遠利益的短期行為；堅決防止出現類似“普九” 教育造成的損失和浪費現象。
       （三）加大改革創新力度，破除城鄉統籌發展的體制性障礙。破除城鄉統籌發展的體制性障礙，這是當前推進城鄉一體化發展的重點和難點。必須采取堅決的態度，有力的舉措打破傳統體制的束縛，大膽進行改革創新。具體要從深化戶籍制度改革、土地管理和使用、社會保障、公共產品供給、行政體制改革等方面入手，著力推進以下幾個方面的改革：
一是改革行政管理體制。要按照城鄉一體、權責清晰的思路，實行大部門制，整合行政資源，轉變行政職能，延伸社會管理和服務職能，構建“小政府、大事業”的模式，積極推進鄉鎮機構改革。按照中省的要求，有計劃地推進撤鄉并鎮、小村并大村工作。二是要創新社會管理體制。深入開展村級公共服務和社會管理改革，積極推進農村產權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治四大基礎工程。推動公共服務向農村延伸，社會管理職能向農村拓展。三是創新基層組織體系。強化專業合作組織、各類產業園區、城鄉社區服務職能，有條件的縣區可逐步實行一體化管理。
      （三）以產業建設為支撐，充分發揮好產業分工聚集的引領作用。農村的城鎮轉化和農民的市民化，最根本的是要通過產業來支撐，必須把產業發展和產業聚集放在首位。這是推進城鄉一體化發展的根本動力。一是要順應城鄉經濟不斷融合的要求，大力調整優化和重組城鄉分割、關聯性不強及結構趨同的產業體系，將過去依托城市發展的工業項目逐步轉移到農村，實現城鄉生產要素的重新組合，形成新的產業聚集和分工。二是用發展工業的理念發展農業。通過一批現代農業科技示范園區的帶動，打造若干具備一定規模的種、養、加農業產業項目，建設優勢農產品規�；�基地，推進農業產業化和農村現代化。三是在城鎮周邊地區加快培植發展信息、物流、金融、保險等現代服務業和第三產業，打造一批集休閑、觀光、娛樂為一體的旅游服務產業，推動這些地方的農民向市民轉變。
      （四）加大資金籌措力度，同步建立支撐城鄉一體發展的社會保障體系。按照“城鄉一體、全面建設、縮小差別、逐步統一”的要求，加快推進城鎮單位和企業職工養老、失業、醫療、工傷、生育五大社會保障的全覆蓋。積極推行覆蓋城鄉的最低生活保障、失業職工基本養老和失業保險、失地農民基本生活保障、農村合作醫療和孤寡老人集中供養等農村“新五�！斌w系建設；建立和完善新型農村合作醫療制度，完善農村合作醫療和大病救助制度；改革傳統的城鄉社會求助體系，逐步建立城鄉一體的、以最低生活保障為基礎、以醫療和其他多種幫扶機制為輔助的社會救助體系。力爭用3至5年時間，建立起城鄉統一的社會保障體系。
      （五）積極探索農村產權制度改革，推動農村土地合理流轉。推進城鄉一體化，推動者是政府，主體是農民，核心是土地。要使農民離開土地進入城市，必須解決好土地的流轉，維護好、實現好農民承包經營土地的收益權。這方面近年來全國許多地方已創造了很好的經驗，我們可以學習借鑒。一是要夯實土地流轉的基礎。按照有關法律、法規、制定登記、確權、發證管理辦法。對農村集體土地、房屋頒發所有權證和使用權證，落實農民對房屋的財產權。二是要明確農村產權流轉方式，建立流轉平臺。根據發展的需要，市上應建立榆林市產權交易中心，在各縣區建立農村產權交易分所，鄉鎮設立農村產權交易服務站，構建市、縣、鄉三級農村產權流轉服務體系，促進農村資源向資本轉變。三是盡快出臺農村土地流轉的具體辦法。在保障農民土地承包經營權的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導和鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、一次性補償等形式進行土地承包經營流轉，促進土地向專業大戶、龍頭企業和示范園區集中，形成土地規�；�經營。探索土地流轉市場定價辦法，通過土地資本化入股、一次性補償、土地租賃等方法，實現土地向集中規模經營轉變。積極探索農地換社保、宅基地換城鎮住房、集體建設用地換城鎮門面房的有效實現形式。完善征地程序，依法提高征地補償標準，解決好失地、減地農民的就業、住房和社會保障問題，促進失地農民市民化。經批準占用農村集體土地建設的非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營。建立農村集體建設用地交易許可制度，逐步形成城鄉統一的建設用地市場。