根據市政協工作安排，上半年，市政協經濟委組織部分委員在市政協副主席苗豐同志帶領下，在發改、自然規劃、生態環保、能源等部門的積極配合下，赴榆陽、神木、府谷和神東集團等地就我市能源化工基地建設和生態環境保護協調發展情況進行深入調研，現將調研報告如下：

一、基本情況

我市蘊藏著豐富的煤、石油、天然氣、巖鹽等礦產資源，是全國礦產資源大市，為全國重要能源化工基地之一。

（一）能源保障能力不斷增強。以保障能源安全為首要任務，推動煤炭等化石能源清潔高效開發利用，提升存量、優化增量，煤炭、原油、天然氣等一次能源供應能力穩步提升。2019年生產原煤4.64億噸、原油1054萬噸、天然氣176億立方米，分別占到全國總產量的12.39%、5.52%、10.16%，全省總產量的73.19%、29.76%、37.27%，較2015年分別增長28.6%、-11.1%、16.9%，2020年1-3月生產原煤10316.39萬噸，原油259.49萬噸，天然氣53.66億立方米。煤制油產能占到全國總產能的17.3%。截止2019年底，全市電力總裝機容量3071.4萬千瓦，其中火電2171.6萬千瓦、風電396萬千瓦、光伏發電502萬千瓦、水電1.8萬千瓦。

（二）重大項目推進成果豐碩。一是啟動“一區三基地”建設。攜手中國科學院創建榆林國家級能源革命創新示范區，共建多能融合大型集成示范基地、科研創新基地、科教融合基地，探索資源型城市轉型發展新路徑，“一區三基地”已全面啟動。被國家發改委、工信部列為四個國家級現代煤化工產業示范區之一，9個現代煤化工示范項目納入國家規劃。極大地改善了交通、通信、供電、給排水等基礎設施條件，形成了以煤炭、石油、天然氣、巖鹽采掘為基礎，以電力、化工、建材為主導的產業體系，正在改寫初級能源主宰城市命運的歷史。二是鋁下游產業邁出堅實步伐。金雞灘循環經濟產業園規劃建設5000畝鋁下游產業園，一期850畝已完成場平工程，成功引進總投資12億元的4個10萬噸級鋁下游加工和2個智能制造項目，著力打造千億級鋁鎂新材料產業集群。

（三）構建基地與生態環境協調發展。一是全力推進生態宜居村鎮建設。各相關縣市區根據當地實際情況，將礦山地質環境恢復治理與新農村建設、棚戶區改造、生態移民搬遷等結合，制定本地區礦區塌陷搬遷補償辦法，同時結合土地利用總體規劃調整完善、“多規合一”和“增減掛鉤”等政策，形成合力，切實提高礦山地質環境恢復治理成效。如榆林煤業有限公司杭來灣煤礦利用采煤塌陷區修復后的土地開發成蔬菜大棚基地、原中能煤礦在榆陽區黃土梁和昌汗界村投資2000萬元建設的5000畝井灌工程已建成投用、方家畔煤礦露采區6700畝高標準農田已實現綜合利用、神華能源股份有限公司哈拉溝煤礦在治理恢復的采煤塌陷區的基礎上建設礦山生態公園，均取得了良好的經濟和社會效益。二是積極探索采空塌陷區治理路子。政府和各相關部門，加大資金投入，鼓勵社會資金參與，按照“誰治理、誰受益”的原則，調動各方面積極性，如榆陽區結合采空塌陷區土地閑置和光伏產業發展需利用規模土地的特點，積極開展招商引資，引入光伏產業，榆樹灣礦井塌陷區占地2000畝、杭來灣礦井塌陷區占地4000多畝的光伏發電項目已建成。

（四）體制改革穩步推進。推動能源領域體制革命，打通能源發展快車道。電改取得重大突破，促成省國網公司與市政府簽訂合作備忘錄，榆神、神木“飛地經濟”2個330千伏增量配電網取得批復，首開國內電改先河，靖邊增量配電試點獲批，全市電力直接交易量突破百億度。促成省上出臺推動煤炭資源轉化意見，形成轉化項目及配套煤礦清單，啟動富余“轉化煤”回收工作。煤炭資源稅稅率由6%提高到9%。設立煤炭資源轉化引導基金，推動市場化運行，落地2支子基金、4個直投項目。組建榆林能源化工交易中心，推動煤炭、蘭炭、甲醇、金屬鎂等能源化工產品上線交易。

二、存在問題

（一）資源高度富集與生態極其脆弱并存，資源開發與生態保護的矛盾突出。一是生態環境非常脆弱。多年來，隨著煤炭、石油、天然氣開發強度的加大，引發地表沉陷、水土流失、風沙危害、植被和農田破壞、地面滑坡、崩塌等問題，2014年以來榆林累計發生塌陷型地震159次，已形成523平方公里塌陷區。同時，資源開發改變或破壞了地下水資源的均衡和補給、徑流、排泄條件，造成地下水位下降、地下水系統失衡和地表河水流量減少，部分未經處理或處理不達標的礦井廢污水直排地面，造成地下水或土壤污染。根據預測，在不采取進一步嚴控措施的情形下，按照現有的經濟增長模式和污染控制水平，到2025年，SO2、NOX、VOCS、PM10和PM2.5的年排放量預計將分別達到16.6萬噸、17.2萬噸、14.6萬噸、14.2萬噸和6.4萬噸，比2017年分別增加2.5萬噸、4.1萬噸、1.5萬噸、0.8萬噸和0.4萬噸，全市空氣質量將持續惡化。2019年全市綜合能源消費量3673萬噸標準煤，同比增長4%，超出“十三五”年度控制目標200萬噸標準煤。二是政策落實不到位。油氣采礦權人暫未按照《陜西省礦山地質環境治理恢復與土地復墾基金實施辦法》（陜國土資發〔2018〕92號）要求，建立基金賬戶，提取基金；油氣開采造成地表水、地下水污染和土壤污染生態修復工作滯后。

（二）重開發輕治理，重發展輕保護現象依然存在。能源開發以來，我們經歷了從國家集體個人一哄而上的掠奪式的開采，到粗放式的濫采濫挖，經過關小并大逐步整合為現在規模化的現代化生產技術，成為國內乃至國際一流的開采水平。然而開采后帶來的植被破壞，地下水減少，污染的排放，地表塌陷等環境的持續惡化，我們卻常年致力于開采技術的投入和研發，忽視了對環境保護上的投資與治理，就我們現在的治理技術、治理程度、治理效果，無論是從人力、財力的投入還是重視程度遠遠不能與先進的開采和轉化加工技術想媲美。以至于現在都沒有制定出一套關于采空區涉及土壤、河流、地下水、植被、地質的污染與破壞的治理標準，監督機制，獎懲措施，責任追究等治理方案。開采和轉型技術越先進收入就越豐厚，治理光是花錢而給開發者帶不來效益，開發能賺錢治理要花錢，所以會重開發而輕治理。過去有一句話叫發展是硬道理，本著先開發后治理的發展路子，導致片面的追求發展，政府只講GDP，講稅收，企業只考慮盈利，為了發展經濟為了盈利不惜以犧牲環境為代價。所以原本脆弱的環境更加惡化，污染嚴重空氣質量持續下降，若重視了環境保護使經濟發展和企業的正常運行帶來諸多挑戰，所以重發展輕保護現象依然嚴重。

（三）產業結構不合理，生態恢復缺乏主體監督。一是礦山結構不盡合理。部分礦山缺乏合理的開發規劃和科學的管理手段，粗放經營，采礦技術和裝備較落后。中、小型礦山采選的綜合利用率較低，非金屬礦產資源開發利用水平偏低。二是煤礦開采過程中缺乏監管。我市生態經濟建設還處于初級階段，綠水青山就是金山銀山理念還沒有形成。全市20%的煤炭采礦權區和50%的探礦權區與生態紅線重疊。環境空氣質量在全國338個地級及以上城市中的排名位次逐年下降，已處于中下游水平。礦產開發企業審批時為自上而下開采，但大部分采厚棄薄，而相關部門對此缺乏監管，沒有相應的約束措施，導致采空區塌陷和火燒隱患區面積快速擴張。大柳塔的煤礦服務年限已由設計的108年縮短為37年，煤炭資源開發利用率低，造成煤炭資源的極大浪費。三是礦產地質生態環境破壞嚴重。據初步統計，我市現有礦山地質環境影響嚴重區約3760多平方公里，較嚴重區1700多平方公里；煤礦礦區總面積4294.65平方公里，已形成采空面積約1127平方公里，已塌陷面積約649平方公里，涉及300余個村莊、4萬多人。礦山生態治理恢復嚴重滯后，舊的地質生態環境問題尚未得到有效治理，新的采空塌陷區、煤層火燒區、油氣污染區卻在不斷擴大。主要涉及榆陽區、橫山區、神木市、府谷縣、定邊縣、靖邊縣。四是對礦山生態恢復治理的主體缺乏監督。部分礦企不履行恢復治理義務，對已塌陷的采空區和火燒隱患區不進行治理，且礦山企業普遍存在“重效益，輕治理”現象，導致礦區地質環境問題出現“舊賬”未還、“新賬”又欠，嚴重影響居民的生產生活。同時，礦山企業在恢復治理過程中存在“落地難”的問題，因為存在土地權屬問題，礦區的土地大部分屬于村集體和國有林場，實施礦山治理恢復和土地復墾面臨較大的阻力和政策限制。

（四）自主創新能力嚴重不足，企業轉型升級尚未破題。一是經濟發展方式粗放。多年來依靠一次能源產業拉動，過度依賴傳統資源的局面沒有根本改觀。我市煤油氣開采業占到規上工業產值的58.4%，增加值占GDP比重達43%左右，作為典型的資源型城市，對世界政治經濟高度敏感，自身經濟增長深度受制于下游市場，極易被宏觀經濟走勢所左右。二是高終端轉化進程緩慢。R&D經費支出占GDP比重僅為0.21%，現代煤化工產業發展整體處于跟隨狀態，缺乏前瞻性、顛覆性、創新性和特色性，傳統煤化工產業結構性過剩，戰略性新興產業增加值占GDP比重僅有3%左右，新材料、文化旅游等接續產業尚無引領項目落地，終端化、高端化進程緩慢。轉型升級、新舊動能轉換尚未破題，資源依賴的思維定勢遠未擺脫。比如府谷縣目前仍處于二產結構偏重的格局，且煤化工產業仍以原煤、原鎂等大宗基礎工業產品為主，高附加值的下游加工產業較少，產業鏈條短、產品層次低，仍未擺脫高耗能、高排放、高污染的現狀，只有化工原料沒有終端產品的現狀仍未改變，支撐高質量發展的新動能培育不夠，嚴重影響煤化工產業的持續健康發展，轉型升級迫在眉睫。

三、意見建議

（一）加強領導，嚴格落實生態保護責任機制。習近平總書記強調“保護生態環境，就是保護生產力；改善生態環境,就是發展生產力。”為此,必須將保護生態環境作為當前工作的重中之重。一是強化組織領導,增強各級領導干部的責任意識。良好的生態環境是促進基礎產業發展、帶動旅游升級、拉動三產增效的前提與基礎，是實現清原經濟社會永續發展的必然選擇。各級領導部要站在科學發展、可持續發展的高度,進一步提高思想認識,樹立在保護中求發展，以治理促發展的工作思路，切實加強對生態建設的組織領導,完善相關政策,明確目標任務,制定具體措施,強化組織實施。建立和完善科學的領導干部生態政績考核評價體系,實行生態保護一票否決制。將生態保護染物減排、環境質量改善等重要指標納入各級黨政領導班子里作實績評價指標體系,納入目標管理考核。二是明晰職責,強化生態保護責任追究。市上應出臺指導全市生態恢復和生態保護戰略規劃或試行辦法，涉及生態保護諸多方面治理的具體步驟，治理標準，監督機制，獎懲措施，責任追究等等，本著誰開發誰治理的原則，政府負責驗收。建立和實行最嚴格的生態保護制度、損害賠償制度、責任追究制度,對干部任期內損害生態環境的實行終身追責制。完善環境治理和生態修復制度,用制度保護生態環境。明晰并厘清各有關部門的生態保護職責,明確各自責任、分工和進度要求,確保邊界清晰、權責統一,不重疊、不交叉。加強協調配合,充分發揮政府職能部門作用,形成保護生態環境合力,確保全市上下一個音、一股勁、一盤棋。三是嚴格執法,保持生態保護高壓態勢。高起點高標準做好地方立法工作，把生態環境保護納入法制的軌道，運用法律武器,切實強化生態建設管控力度。嚴格項目準入,守住環境保護底線,嚴格控制新生污染源。加強日常巡查、監管,消除執法盲點,把問題消滅在萌芽狀態。嚴厲懲處環境違法犯罪行為,做到零容忍、全覆蓋,對重大違法案件要堅決查處,嚴肅問責,決不姑息遷就。四是加強宣傳教育，提高保護礦山環境的思想意識。全面貫徹“兩山”理論思想，樹立發展經濟決不能以犧牲環境為代價的理念，徹底改變先發展后治理的老路。通過深入開展宣傳活動、召開研討會、舉辦培訓班等多種形式，廣泛宣傳相關法律法規，大力普及生態環境保護知識，提高干部和群眾生態保護的自覺性和主動性，形成保護生態環境的良好氛圍。

（二）推動產業轉型升級，提高生態環境質量。一是穩步提高能源供給能力�？茖W規劃煤、油、氣開發強度，加快大型高產高效現代化智慧礦井建設，促進油氣增儲上產，科學謀劃建設輸電通道，推進750三通道、榆林送浙江、安徽、貴州（南方電網）等輸電項目，打造國家大型煤炭、煤電基地、油氣供應基地，服務國家能源安全保障大局。協調我省有關部門在能源領域項目策劃上給予指導，省市合力加強項目儲備工作，如榆林與“一帶一路”對接、榆林向南方電網輸電等方面。二是加快傳統產業升級改造騰出發展空間。堅持“以畝產論英雄”、以生態定產業，統籌推進蘭炭、小火電、金屬鎂等傳統產業升級改造，加快推進傳統載能產業“騰籠換鳥”。發展大規模粉煤分質高效利用，提高煤炭資源利用廣度，加大煤焦油和熱解煤氣利用深度。鼓勵焦油集中精深加工，鼓勵熱解氣提取甲烷生產LNG，提取氫氣用于煤焦油加工和氫能產業發展，尾氣用于發電，實現熱解氣資源分級分質高效利用。推動中低溫煤焦油制芳烴技術產業化，提升中低溫焦油附加值。按照“先立后破、上大關小”的原則，解決火電產業布局散、單機小、能耗高、標準低、摻燒不規范等突出問題。優先發展低熱值電廠，從嚴控制化工企業新建自備電廠，鼓勵園區建設公用熱島，促進電力和煤化工產業耦合發展，優化熱電聯產電源布局，鼓勵城鎮利用工業余熱供熱，研究中心城區供暖的一攬子解決方案。三是全力推動現代煤化工高端化、終端化�？茖W發展現代煤化工，新上的煤化工項目必須要在以市場采購煤為原料的前提下具有經濟性，不再走以煤補化的老路。以發展多元化、高端化的煤下游產業鏈作為現代煤化工高端化延伸和提質增效手段，重點圍繞聚烯烴產品結構升級，聚酯產品鏈構建，煤制油產品延伸進行精細化餾分加工為核心，追求現代煤化工產業高端化發展和產品更高附加值為導向，選擇產業升級突破方向。規劃建設的煤制烯烴項目聚焦聚烯烴產品牌號的高端化和差異化發展，企業間形成各有側重、整體協同的聚烯烴產品體系。

（三）打造環境治理樣板，探索保護與開發新模式。一是立足“三個轉變”。由挖煤到初加工向高端能化轉變，這一點我市已經起步；由煤產業向現代農業轉變，向旅游文化產業轉變，后兩者在榆陽區以開始嘗試。如杭來灣煤礦在塌陷區恢復后的土地開發的蔬菜大棚基地，原中能煤礦在黃土粱和昌汗界在露采區實施的高標準農田綜合利用，白舍牛灘村的疏干水綜合利用，采空區田園綜合治理等等，治理后的生態效益、經濟效益和社會效益已經顯現。在大柳塔調研時，神東公司負責人向我們介紹大柳塔再能開采30多年就沒煤可挖了，這里的戰略轉型黃金期只剩15年，如果錯過了這個黃金期，大柳塔就要走“礦竭城衰”的老路。目前神東公司在哈拉溝煤礦的塌陷治理區上投資了近3個億，建設了礦山生態公園，這種治理雖然有良好的生態效益和可供市民休閑，但沒有經濟效益，距離資源轉型任重道遠。二是推動治理開發走向多元化。推動治理開發走向多元化。協調完善“政府主導、企業唱戲、市場運作、共同開發”治理模式，允許治理主體對采煤沉陷區治理恢復的土地，按一定比例進行商業開發，吸引農業龍頭企業等社會力量參與治理工作，推動塌陷地治理的投資、建設、運營無縫對接、高效實施；同時，支持村民集體以土地作價入股參與塌陷區治理和開發，建立長效收益機制。三是打造采煤塌陷區綜合治理示范區。榆陽區利用“3+2+X”現代農業新興主導產業體系建設，進一步優化土地資源配置，積極探索煤礦采空塌陷區發展規模種草，力爭把全國最好的資源引進來、聚起來，發展一批千畝起步、萬畝連片的優質飼草基地，建設礦區草，這種模式同等條件的地方可以借鑒。四是建立和出臺市級地方性法規辦法。建立生態治理補償機制，規范和引導政策、資金向生態文明建設方向聚集，清理礦山地質環境恢復治理盲區；科學統籌，合理合法擴大基金的使用范圍和增加基金的使用方式，把礦區生態環境治理納入法制軌道。

（四）加快布局新興產業，培育發展新動能。協調國家發改委，將榆林能源化工重大工程和項目納入中、省“十四五”能源領域各專項規劃。一是打造千億元級新能源產業。依托3200萬千瓦和6600萬千瓦的風能、太陽能資源儲量，圍繞新能源發電，建設區域新能源生產、應用和服務中心，整治風電和光伏發電“小散亂”的發展現狀，推動風光產業由現在的“規�；療o序生長”模式向“基地化、生態化、綠色化”發展。探索建立火電、新能源發電、儲能系統等多能互補智能微電網，結合增量配電改革、電力直接交易等改革，加大新能源發電本地消納比例，探索電力生產消費新模式。加大光伏發電與采煤沉陷區治理、礦區生態修復等復合利用建設模式，創新礦區修復新思路，探索“礦山治理+光伏發電+現代農業”三位一體的經濟模式，結合文化旅游達到生態恢復和經濟增值雙收的效果。二是打造“世界鎂都”。依托蘭炭尾氣煉鎂和煤電鋁聯營的低成本優勢，打造國內最具競爭力的鋁鎂新材料基地，打造“世界鎂都”。加快金屬鎂產業升級改造，圍繞煤-蘭炭-硅鐵-鎂-鎂加工產業鏈，建成鎂冶煉、鎂合金深加工和鎂產業服務三大產業集群，著力延伸鎂鋁產業鏈條，構建以氧化鋁-電解鋁、鎂冶煉-鋁鎂合金-器件加工一體化的鎂鋁合金加工產業鏈，重點發展汽車輪轂、變速箱、航空航天、醫療器械、電子產品外殼等鎂鋁終端應用產品；三是打造氫能供應基地和氫能科創小鎮。編制榆林氫能產業發展規劃，依托榆林大量的低成本化工副產氫氣，打造國內氫能供應基地。將科創新城打造成氫能示范小鎮，加快推動華秦氫能產業園項目落地，啟動實施城市生活及公共區域氫能熱電聯供、天然氣管道加氫示范、氫燃料電池公交車項目，搶占國內氫能產業發展先機；四是加快現代物流體系建設。加快構建以多層次物流網絡為基礎，多元專業物流為龍頭、智慧物流為支撐、第三方物流充分集聚為保障的現代物流體系�？茖W布局鐵路專支線，推動有條件的年產/吞吐量100萬噸以上的工礦企業/物流園區全部實現鐵路專用線直達，全面推進“公轉鐵”，為能源化工企業提供可靠的物流支撐。加快推進以象道物流為代表的公鐵聯用內陸貨運區域樞紐中心建設，打造“一帶一路”能源化工物流基地、國家物流樞紐中心城市。

（五）加快體制機制改革，激發發展活力。一是推進產業園區改革。以薪酬制度改革為抓手，激發園區干部干事創業激情。加快推進行政審批制度改革，逐步實現“辦事不出園”，不斷釋放園區活力。加快園區升級步伐，推動全市產業園區全部獲批為省級園區，不斷提升園區承載能力。二是發展環保產業集群園區。按照全市“12363”煤化工產業高端化終端化戰略，建議支持榆陽利用榆神、榆橫工業區形成的基礎化工產能，在金雞灘循環經濟產業園發展精細化工下游終端產品和合金材料、紡織、塑料等新材料產業。支持榆陽高新區搶占先機發展環保產業、裝備制造業和裝備服務業，逐步騰退不符合產業規劃的低端化工項目。推動產業鏈向下游精細化工延伸、向新材料和制造業領域拓展、向配套環保產業方向轉型。三是建立健全重大項目要素優先配置及動態調整機制。制定項目用地、環境容量、能耗指標等“卡脖子”要素市域統籌方案，推動要素資源跟著優質項目走。積極爭取開征可持續發展基金，加快完成100億元母基金募集，規范基金管理和運營，利用煤炭礦業權清理整頓等措施，不斷擴大基金規模，有效引導資源轉化、產業轉型；盡快啟運煤炭資源轉化引導基金，推動投、運、管各方盡快達成充分共識，加快推動煤炭及能化產品全部上線交易，將榆林能源化工交易中心打造為與世界一流高端能化基地相匹配的交易平臺。四是發展循環經濟。建立“開發一塊、綠化一片”的機制，以建設國家循環經濟試點市為契機，大力發展循環經濟，制定產業項目循環經濟準入門檻，確保節能減排目標的實現。同時，設立項目綠化指標，項目之間建設綠色分割帶，園區之間建設生態緩沖區，基地內建設生態保護區，打造天藍、地綠、水清、人和的綠色生態基地。五是加快推動煤炭資源礦業權清理整頓試點。建立健全“轉化煤”管理體制，用成本價加適當利潤收回企業未按協議轉化煤炭資源，按照“平價煤”統籌配置給資源深度轉化類目、填補產業空白類、精細化工類項目，以資源配置方式轉變推進資源深度轉化。可將榆陽區作為先行試點，其余“富余煤”通過能源化工交易平臺公開交易，銷售利潤注入榆陽區投資控股有限公司引導基金，作為業主在基金中的股份。六是深化推進電力體制改革。重點抓好增量配電改革、電力直接交易、輸配電價理順三項重點工作，探索建立政府主導的全市電力投資公司，統籌推進增量配電業務改革，充分發揮榆林煤電資源富集的能源大市優勢，打造低電價洼地。

（六）補齊科技創新短板，提升發展能級。一是落實《共建榆林國家能源革命創新示范區戰略協議》。開展本科生、研究生聯合培養，為建設國家級能源革命創新示范區提供人才智力支撐。加快建成投運潔凈能源創新院榆林分院，推進先進能源技術應用研究，爭創國家級重點實驗室（工程技術研究中心）和省院重點實驗室（工程技術研究中心），形成一批支撐國家級能源革命創新示范區建設的重大科技成果，力爭獲得國家級科技獎勵。二是推動高新技術的突破。以榆橫綜合中試及示范基地為載體，推動新材料、精細化工、節能環保等領域的關鍵技術突破、共性技術研發、技術系統集成、工程化示范應用，開展合成氣一步法制烯烴、芳烴等前沿工藝技術試驗，力爭首套工業化裝置落戶榆林。以多能融合、能源革命集成示范為目標，通過重大科技成果的“研發-示范-產業化”，打造5000億級產值的多能融合大型集成示范基地。三是開動榆林“新基建”發展。加快推進華大基因、華為中國能源大數據中心項目，推動浙大榆林先進技術研究院、上海交大新材料研究中心等高水平載體落地，開動我是“新基建”發展，打造榆林創新引領轉型升級的火車頭，為榆林插上科技的翅膀。

（市政協經濟委）