根據市政協年度工作安排，4月24日至28日，市政協楊志先副主席帶領環資委，市國土局、市環保局、市能源局、市林業局負責同志以及部分市政協委員，先后深入我市榆陽、橫山、神木、府谷部分煤礦，就采煤沉陷區治理工作進行了專題調研，并召開座談會，分別聽取了有關市縣區政府工作匯報�，F將調研情況報告如下。

一、基本情況

榆林煤炭資源富集，現已探明儲量1490億噸，全市含煤面積占國土面積的54%，上世紀80年代初，我市煤炭資源開發拉開序幕，到1997年底，全市煤礦發展到854處(多數是3萬噸以下小煤礦)，開采方式落后，安全狀況差，資源浪費現象嚴重，為后續開發和治理埋下了巨大隱患。進入本世紀以來，在安全、環保等方面的強力約束下，通過關井壓產、聯產聯并、專項整頓、資源整合等手段，煤礦數量大幅減少、開采方式不斷優化、安全保障水平顯著提升。但是，由于過去落后的采煤方法留棄了大量煤炭資源，形成了著火區和大面積采空懸頂區，伴隨著機械化開采的大規模應用，帶來了采空區塌陷、地表開裂、地下水位下降、塌陷地震、生態破壞等一系列問題。目前，全市采煤沉陷區面積近400km2,涉及29個鄉鎮387個村8.5萬人。特別是煤炭資源開發時間較早、強度較大的神木市、府谷縣尤為嚴重。

二、治理工作情況

我市高度重視煤炭開采造成的安全及環境破壞問題，2011年4月，原副省長李金柱主持召開會議，專題研究了榆林煤礦采空區綜合治理有關問題并下發了第142次專題會議紀要，要求我市按照“政府組織、整體規劃、試驗先行”的原則，慎重、穩妥、有效的推進治理工作。2012年起，我市組織國家煤炭科學研究總院分兩期對榆陽區、橫山區、神木市和府谷縣共267處地方煤礦進行了采空區分布勘查，編制了分縣市區《煤礦采空區綜合治理規劃》和分煤礦（片區）《采空區綜合治理方案》，提出了以露天剝挖、充填、注漿隔離等為主的治理措施。目前，全市除橫山區外（采空區普查工作未完成），共查明采空區懸頂面積388.3km2，其中：榆陽區29.9km2、神木市149.9km2、府谷縣208.5km2。

近年來，我市4個重點產煤縣市區充分運用矸石充填、采空區注漿、封堵、隔離等方法，積極開展采空區懸頂治理工作；通過開展生態治理、退耕還林、造林綠化、搬遷安置等措施治理采煤沉陷區和火燒隱患區，共批復治理項目128個，實施治理62個，完成治理面積25997畝。

三、存在的主要問題

我市采煤沉陷區治理取得了一定的成效，但總體上看，治理工作仍然滯后、粗放，主要存在以下幾個方面的問題。

（一）綜合治理規劃相對滯后。采煤沉陷區綜合治理涉及煤炭資源開發利用、村莊搬遷、土地復墾、生態環境恢復治理、塌陷地利用等多個環節，各環節既相互獨立，又相互聯系，是一個復雜的系統工程。由于綜合治理規劃不完善、不全面，又相對滯后，經常發生一邊在井下從事煤炭開采，一邊在地上建設工廠、修建道路等基礎設施，導致出現地面設施破壞，邊治理邊塌陷的問題，形成較為突出的地下開發與地上建設治理矛盾以及煤礦井田內部分村莊受采煤影響，急需搬遷但新村建設規劃尚未出臺、新址尚未確定的現象。

（二）綜合治理資金投入不足�，F行政策下，與煤礦塌陷治理有關的稅費主要有土地復墾費、地質環境恢復治理保證金、水土保持補償費、資源稅（從價計征改革前）、礦業權價款、河道治理費、耕地占用稅等近10種。按照規定，煤礦企業在不能恢復原有水土保持功能時繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理；煤礦企業沒有條件復墾或者復墾不符合要求時繳納土地復墾費，但實際情況是煤礦企業既繳納土地復墾費，又進行復墾；繳納的地質環境恢復治理保證金、資源稅、礦業權價款、河道治理費、耕地占用稅等稅費的功能定位均與沉陷區治理有關，但很少有資金用于采煤引起的塌陷治理，資金投入嚴重不足。特別是大中型國有煤礦治理積極性不高，治理成效較差。

（三）綜合治理市場機制不健全。按照現行土地經營管理制度，沉陷區治理前后土地性質不變、用途不變、權屬不變。由于治理恢復的土地絕大部分是農業用途，產出效益較低，難以達到“誰投資、誰受益”的目的，影響了社會投資治理采煤沉陷區的積極性。部分村民為獲得每年高于土地種植收益的塌陷補償款，又對臨時占用土地費用層層加碼，人為增加了治理成本，政府、企業以及第三方都沒有治理的積極性，只能以行政力量強制推進治理工作，治理效率低。

（四）相關部門監管措施不到位。采煤沉陷區治理涉及發改、國土、環保、林業、水利、煤炭、財政等多個部門，各自負責采煤沉陷區治理工作的某一部分，職責、權限、要求各不相同。煤礦企業申報審批涉及采煤沉陷區治理工作需要編制礦山地質環境保護與土地復墾方案、環境影響評價報告書、礦山生態環境保護與恢復治理方案、水土保持方案等，許多部門只注重對方案的事前審查審批，疏于對治理方案實施落實、政策兌現、資金籌集的事后監管和采煤沉陷區治理的效果評判，形成監管盲區，造成沉陷區歷史欠賬不斷累積，威脅區域經濟社會的可持續發展。

（五）綜合治理試點工作不規范。綜合治理試點項目布點過多，背離了慎重、穩妥、有效的治理原則，超出了環境承載能力和安全監管可接受范圍，存在著五個方面的風險。一是安全風險，治理項目與煤礦礦權重疊，地面治理與地下開采沒有建立完善信息溝通機制，沒有簽訂安全避讓協議，存在超層越界和導通等安全風險。特別是涉及中省國有大礦淺層資源處置問題上，未征得礦權人意見，借審批之際開挖實體煤；二是政策風險，沒有充分利用現行沉陷區治理有關政策，幾乎未爭取到中、省有關專項資金扶持。治理項目審批所依據政策不充分，核準、土地、環評、水保、林地大多涉嫌越權審批；三是生態風險，治理過程與生態修復不同步，以生態恢復之名行盜采資源之實，重新造成生態破壞，短期內面臨區域生態風險；四是監管風險，治理項目日常安全監管責任主體不明確，采煤沉陷區治理辦公室為臨時機構，存在主體資格不合法問題；五是市場風險，治理主體在“為治而采”和“為采而治”問題上認識不統一，一旦煤炭市場價格大幅滑坡，企業無利可圖，則治理停滯。

四、對策建議

做好采煤沉陷區治理工作是推進煤炭生態文明建設的重要方面，對于改善礦區民生、促進資源地區可持續發展具有重要意義。對此，提出以下建議：

（一）以“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念為統領，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持“誰破壞、誰治理、誰投資、誰受益”的原則，探索建立完善采煤沉陷區治理長效機制，推進采煤沉陷區治理。

（二）科學規劃治理工作。要按照“統籌兼顧、超前規劃、突出重點、分步實施”的原則，充分考慮煤炭規劃開發情況，結合經濟和社會發展中長期規劃，借鑒“多規合一”成果，堅守生態保護紅線，進一步修改、完善我市采煤沉陷區綜合治理規劃。重點產煤縣市區要以煤礦為基本單位，預判塌陷程度，確定治理方式、治理模式、治理時序及利用方向，指導推進壓煤村莊搬遷、生態環境恢復治理、塌陷地利用等工作，做到煤礦投產前完成壓煤村莊新村和公共基礎設施的建設，土地塌陷前完成采煤沉陷區的治理方案和沉陷地綜合利用方案，變后置式治理為前置式治理或同步治理，真正實現損毀前有規劃，損毀后有措施，實現資源開發與生態環境的和諧發展。

（三）建立產煤地區生態環境補償機制。按照“企業所有、政府監管、專戶儲存、�？顚Ｓ谩钡脑瓌t，根據其礦山地質環境保護與土地復墾方案，制定出臺“礦山地質環境恢復治理費”征收辦法和標準，按照企業會計準則相關規定預計棄置費用，計入相關資產的入賬成本，在預計開采年限內按照產量比例等方法攤銷，并計入生產成本。統籌地質環境恢復治理保證金、礦產資源補償費、土地復墾費、河道治理費、水土保持補償費、水資源費、森林植被補償費、生態補償基金等，將返還市、縣部分統一調劑，設立“礦山地質環境治理恢復基金”，專項用于在建和生產煤礦造成的沉陷區治理，避免許多資源型城市資源枯竭、生態破壞、城市衰敗的歷史重現。

（四）加快解決采煤沉陷區歷史遺留問題。合理利用地方分成的礦業權價款，發揮財政資金的引導帶動作用，大力探索“政府主導、政策扶持、社會參與、開放式治理、市場化運作”的治理新模式，加快解決廢棄煤礦、老煤礦等歷史遺留的采煤塌陷問題。允許治理主體對采煤沉陷區治理恢復的土地，按一定比例進行商業開發，吸引社會力量參與治理工作。支持村民集體入股參與沉陷區治理和開發，建立長效收益機制。

（五）統籌實施村莊搬遷。加快制定煤炭礦區塌陷搬遷補償辦法，結合區域城鎮化總體布局，在新型農村社區、新農村及保障性住房建設中統籌做好煤炭礦區村莊搬遷工作，所需費用原則上由煤礦企業承擔，在企業成本核算辦法中確定相應科目，允許分年度成本列支、稅前扣除；責任主體滅失的由地方人民政府承擔，主要通過煤炭資源稅來解決。積極爭取中、省安排的煤礦棚戶區改造、農村危房改造、城市和國有工礦棚戶區改造等項目，項目資金一部分用于支持煤炭礦區村莊搬遷。

（六）制定出臺相關政策，依法推進治理工作。按照中央加快推進生態文明建設的有關部署，認真研究《中央預算內投資生態文明建設專項管理暫行辦法》、《采煤沉陷區綜合治理專項管理辦法（試行）》、《礦山地質環境恢復治理專項資金管理辦法》，深入調研我市實際，通過地方人大立法，制定出臺我市采煤沉陷區治理辦法，使治理工作有章可循。

（七）用足用好現有沉陷區治理政策。以政府為主體，積極申報采煤沉陷區生態修復與環境整治、沉陷區居民避險搬遷、沉陷區基礎設施和公共服務設施、沉陷區接續替代產業平臺、土地復墾、土地整理、地質災害等項目，在促成項目合法化的同時充分利用中省預算內投資，切實提高治理成效。

（八）積極推進綠色礦山創建。積極申報全國綠色礦山和國家綠色礦業發展示范區建設。加強督查督導，督促企業嚴格按照批準的礦山地質環境保護與土地復墾方案、環境影響評價報告書、礦山生態環境保護與恢復治理方案和水土保持方案履行治理義務，并對實施效果進行評價。

（九）加強監管，規范煤礦開采行為。要進一步加強煤炭行業監管，建立健全井上井下、部門企業之間的信息監測、預警、反饋、監控網絡，嚴厲查處無證開采、超層越界等違法行為，規范煤炭企業生產經營。要明確采煤沉陷區治理主體和治理責任，杜絕“為采而治”的行為，防止煤價下跌，治理停滯的現象發生。

（十）加強組織領導。加強采煤沉陷區治理的領導和協調，參照國家采煤沉陷區治理部際聯席會議制度，建立榆林市采煤沉陷區綜合治理聯席會議制度，協調解決采煤沉陷區治理中的重大問題，推進項目、土地、資金等要素落實。

（市政協環資委）