市政協社法委

生態環境問題，不僅是經濟問題，社會問題，也是政治問題。黨的十九大報告中提出的“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”總體要求，把生態文明建設擺在全局工作的突出位置。近年來，我市結合水利工程建設與改造，加強水利風景區建設與管理，整治水環境，保護水資源，修復水生態，取得了顯著成效。水利風景區作為生態文明建設的重要載體，推進了生態文明建設，促進了工程效益、社會效益、生態環境效益和經濟效益的有機統一。根據市政協整體工作安排，市政協社法委組織部分市政協委員和相關部門負責人，于3月下旬至4月上旬，赴安徽省和我市有關縣區，通過實地視察、座談討論、專家咨詢、網絡調查等形式，就推進我市水利風景區建設與發展進行了調研�，F將具體情況報告如下：

一、我市水利風景區建設基本情況

1、我市水利風景區建設現狀

我市地處大西北干旱半干旱地區，水資源嚴重短缺，水土流失嚴重，生態環境相對較差，水利風景區的發展起步也相對較晚，直至2010年底才開始水利風景區的投資及建設工作。近年來，我市把水利風景區發展建設作為改善民生和生態建設的大事，捉住戰略機遇，推進生態文明建設。截至2018年初，全市已有國家級水利風景區2處，分別為神木紅堿淖（2013年10月第十三批）、米脂高西溝（2016年8月第十六批）；已有9處省級水利風景區，分別為榆陽紅石峽、靖邊金雞沙、橫山王圪堵水庫、米脂貂蟬故里、清澗魚兒峁、橫山縣圁水圣境、佳縣白云山、佳縣九曲黃河、佳縣中國棗源水利風景區。

2、我市水利風景資源概況

我市地域廣闊，東依黃河，北接內蒙，西連寧、甘，南毗延安，國土面積43578km2。下轄榆林、神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、綏德、佳縣、吳堡、清澗、子洲等20縣區。域內主要河流有“四河、四川”，即無定河、窟野河、禿尾河、佳蘆河和皇甫川、清水川、孤山川、石馬川。在沙漠區分布大小不等的海子（即小湖泊）200多個。其中，最大的紅堿淖水面面積47 km2，總蓄水量3億km3。新建成水庫樞紐79個，發展和保護濕地4個，治理重點水土流失區12片，興建灌區16個。這些水利風景資源為開展水利風景區建設奠定了基礎。

3、我市水利風景資源的分布

從資源類型的地域分布來看，水庫型水利風景資源分布在以榆陽區為中心的三角形輻射區內，包括神木、橫山、米脂等地；濕地型水利風景資源分布在長城沿線的府谷、神木、榆陽、橫山、靖邊、定邊縣，成線狀分布；榆林市水土保持工作開展遍布各縣區，水土保持型水利風景資源分布也相對均衡；自然河湖型水利風景資源分布于黃河、榆溪河、無定河、蘆河等主要河流沿線；城市河湖型水利風景資源分布于主要河流沿線的經濟較為發達的城區附近；灌區主要分布在榆林南部的丘陵溝壑區。資源類型的地域分布跟榆林空間地理，經濟政策有直接聯系，因此呈現出線狀、面狀分布，也有均衡分布以及沿經濟發達城區分布。

二、我市水利風景區建設發展的機遇

1.生態文明建設的機遇

中省層面看，十八大以來生態文明提升到前所未有的高度，并將水資源管理、水環境保護、水生態修復納入生態文明建設體系。省委、省政府提出了“水潤三秦、水興三秦、水美三秦”水利發展主題和“關中留水、陜南防水、陜北引水”水利工作布局。從市域層面看，市委、市政府提出“十三五”時期打造“三區一高地”的發展戰略，以及無定河流域綜合治理、沿長城城鎮帶、沿黃生態經濟帶三大區域經濟戰略布局，同時，黃河大泉引水工程分別列入了《呼包銀榆經濟區發展規劃》和《陜甘寧革命老區振興規劃》，磧口水利樞紐列入《黃河流域綜合規劃》，都與水利風景區建設發展密切相關。開展水利風景區建設，科學合理有序開發和保護水利風景資源，不僅能夠保障水利工程的運行安全和防洪、灌溉、供水、發電、水資源調配等功能的充分發揮，而且能夠運用系統治理手段，維護水生態系統的穩定性和水環境承載能力，也能夠引領水利工程建設朝著更加注重社會、生態、環境、人文等方向目標重視和考慮，更能發揮市場作用，積極引導社會建立人水和諧的生產生活方式，推動形成有利于可持續發展的經濟結構、消費模式。中省市對生態文明建設的重視，為我市水利風景區建設發展帶來前所未有的重大機遇。

2.全面建成小康社會的機遇

根據中央統一部署，“十三五”期間，水利要承擔定點扶貧和對口支援工作，并明確提出要提高定點扶貧的精準度和有效性，著力增強貧困地區造血功能，實現自我發展、參與發展、共享發展。建設水利風景區，營造良好的基礎環境、發展環境和公共服務環境，通過科學合理地利用水利風景資源，提供游客吃、住、行、游、購、娛等服務產品，拉動一大批相關產業發展，為當地居民提供大量直接或間接就業機會，進而實現精準扶貧目的。開展水利風景區扶貧，更好地發揮“山清水秀、生態良好、文化厚重”的特色優勢，是讓當地居民親自參與并直接受益的造血式扶貧，帶動性強、覆蓋面寬、綜合效益明顯，成為水利扶貧攻堅的重要方式�！笆�三五”時期，是我市建設“三區一高地”的重要時期，是率先脫貧、全面建成小康社會的關鍵時期，是我市水利風景區建設“十三五”新的戰略機遇。

3.我市旅游業快速發展的機遇

“十三五”時期是我市旅游業處于聚能裂變、快速發展的黃金期，也是榆林需要轉變發展方式、提檔升級，實現超常規、突變式發展的關鍵期。隨著能源金三角區域的旅游合作協議、框架開始發揮效用，開發一體化、旅游同城化格局將逐步形成；旅游市場也逐步由“需求旺盛”向“供需兩旺”轉型，旅游產品開發備受重視。水利風景資源是旅游業的重要組成部分，水利風景區的開發建設有助于豐富區域資源旅游結構，豐富旅游產品類型，輻射帶動區域相關產業發展。為促進經濟轉型、結構升級對旅游業提出新要求，文化旅游產業成為該地區新一輪投資轉移、經濟發展的突破口，水利風景區也將會獲得良好的發展機遇。

三、我市水利風景區發展的瓶頸制約及原因分析

1.資源空間分布不均，同質化嚴重

我市水利風景資源分布上總體呈現中部地區較為密集，而東北部、西部地區資源數量較少，呈現出明顯的空間分布不均狀態。水利風景資源分布與經濟發展實力不相匹配，資源豐富地區在水利旅游發展投入上不足，導致全市水利風景區發展不均衡。我市水利風景資源特色主要體現在邊境重鎮的歷史文化之上，就資源的自然屬性來看，與內蒙、山西、寧夏以及省內的延安地區資源對比，不具備顯著的壟斷性特征。因此，在未來水利風景區發展中可能會受到周邊地區資源的嚴峻挑戰。

2.思想認識不到位

我市的水文特征是資源性缺水，而對水資源匱乏地區的水利風景區建設研究普遍不夠重視，導致人們對水利風景區發展的觀念比較滯后，又因我市水利風景區建設工作起步較晚，水利景區管理部門以及市民缺乏水利風景區相關概念，導致基層對水利風景區的建設工作不重視、不主動。另外在水利風景區建設過程中也存在“重經濟、輕生態；重發展、輕環境”的觀念，在一定程度上影響了水利風景區的可持續發展。

3.管理權責不明晰

水利風景區涉及水利工程設施、水體、土地、森林等眾多資源，而這些資源管理又分屬于水利、國土、林業等各個部門，因此往往造成管理不協調，工作推進阻力大，導致景區多頭管理、資源權屬劃分不清，這在很大程度上影響了榆林市水利風景資源的有效開發和后續的科學協調管理。

4.資金投入不足

水利風景區的基本功能在于保護水生態環境和維護水工程安全，是一項公益性事業，其建設需以國家和地方財政引導為主。然而，目前我市水利風景區建設工作尚未列入國家財政投入渠道，資金來源主要依靠擠占水利部門的管理經費或爭取一部分項目資金，各級政府還都囿于財力限制，缺乏應有的經費支持。另外，各景區單位的投融資渠道不暢，尚未能將有關政策用活、用足，落到實處，嚴重制約了我市水利風景區建設的發展。

5.管理人才缺乏

水利風景區建設與管理工作涉及經濟社會發展、水利、園林、環境、生態和旅游等諸多領域，工作任務十分繁重，需要“多專業、跨領域”的復合型人才。受限于教育水平，水利隊伍缺乏專業人才，培訓及引進人才的計劃也沒有得到具體落實，人才的缺乏已經成為制約榆林水利風景區快速發展的短板。

6.推介宣傳渠道不暢

我市水利風景區的宣傳力度不夠，景區建設與地方人文歷史傳承、水文化展示，水科普都沒有宣傳到位，一些水利風景區在宣傳推介中，未能樹立對水利風景區品牌和營銷意識，致使水利風景區社會認知度不高。同時，水利風景區沒有與區域內其他旅游景區以及旅行社建立互動網絡平臺，導致游客對水利風景區的了解不夠，影響了市場份額的擴大。

四、加快推進我市水利風景區建設的對策措施和發展建議

1.對策措施

（1）整合資源，彰顯水利風景區的文化內涵

要挖掘水利風景區文化內涵，做好水利風景區水文化景觀開發，充分重視和挖掘、保護水文化遺產，加大治水歷史和水科普知識的宣傳。安徽黟縣宏村-奇墅湖水利風景區，依托保存完好的宏村左村街人工水系，結合現有徽派文化、清明建筑等優勢資源以及東方紅水庫（即奇墅湖）的興建，實現了古代水系和現代水利工程的有機融合，景區現為世界文化遺產、國家5A級旅游景區。我市水利風景區建設要立足區域現有水資源和水利工程，尤其是我市為數不多的古代水利工程（開鑿于明成化八年(1472)的紅石峽灌渠），充分整合周邊自然景觀資源和人文景觀、民風民俗等周邊有利資源，擴大水利風景區范圍，條件成熟的景區積極申報世界灌溉工程遺產，提升走出一條“以水為中心，包含周邊資源”的水利風景區建設道路。

（2）提高思想認識，完善相關法規

應該高度重視水利風景區建設與管理工作，將其作為旅游業發展、推進生態文明建設的重要突破口，制定和完善水利風景區管理的相關法律法規，維護水利風景區市場秩序，穩健有序的推進水利風景區建設。安徽省在修訂水利工程設計概算編制規定中，明確將水利工程的景觀建設經費納入工程預算，為水利風景區建設提供了經費保障；安徽省宿州市通過地方立法，出臺頒布了《新汴河國家水利風景區管理》。

（3）增加資金投入，建立投資機制

應充分發揮政府主導作用，建立健全長效、穩定的補償機制和申報獎勵制度。要積極籌措經費，設立水利風景資源開發建設管理專項引導資金，主要用于水利風景區規劃編制、公益性配套基礎設施建設和水利風景資源保護項目，建立健全水利風景區補助資金使用管理制度，以制度建設保障水利風景區的穩定投入，落實獎勵措施。安徽省水利廳和蕪湖市水務局對創建成功的國家水利風景區和省級水利風景區分別獎勵20萬元、10萬元；安徽省池州市發布“十三五”旅游發展規劃，并出臺促進旅游發展獎勵政策，明確水利風景區建設是池州市“十三五”旅游發展規劃重要內容之一，從2018年1月1日起，獲得國家級和省級水利風景區授牌的，市政府將分別給予20萬元和5萬元的獎勵。

（4）提升管理效率，加強監督檢查

應該設置合理的組織機構，市領導牽頭，多部門參與，多方面共建，各部門之間要相互協商共同管理，形成合力，提高對水利風景區的管理效率。在水利風景區規劃、建設、發展的過程中，各部門要積極溝通，嚴格指導檢查水利風景區建設工作，要認真監督水利風景區的發展建設，避免出現違規現象，影響生態環境及居民正常生活。

（5）大力培養人才，提高服務水平

人才是水利風景區建設發展的重要保障，應不斷加強水利風景區管理隊伍建設，運用生態文明理念培養和建成一支、懂政策、會管理、善經營的高層次人才隊伍。深入實施培養引進人才計劃，創造條件吸引人才來榆，加強與區域內外高校合作，優化人才隊伍。并積極制定培訓計劃，全面提高水利風景區的從業人員綜合素質，強化服務意識。

（6）加大宣傳力度，開展旅游營銷

榆林市電視臺、報社，網絡平臺應該加大宣傳水利風景區，普及水文化、水知識教育，向市民推薦我市已經審批的國家級和省級水利風景區、特色水利風景區相關情況。同時加強與知名旅游網站的合作，介紹旅游精品線路，進行網絡營銷，吸引周邊乃至全國客源以及投資商，加快開拓旅游市場的步伐。

2.發展建議

（1）將水利風景區建設融入生態文明建設中

將水利風景區建設融入我市生態文明建設的總體布局當中。水利風景區是生態文明建設的重要抓手和示范窗口，通過精心設計和打造，水利風景區能較高效率的形成水生態文明建設的精品示范工程。2016安徽省將“積極建設國家水利風景區”寫進了省委省政府《關于加快推進生態文明建設的實施意見》，省發改委將水利風景區建設納入皖南國際文化旅游示范區建設行動計劃。

（2）將水利風景區發展規劃納入我市經濟社會規劃當中

將水利風景區納入我市經濟社會發展總體規劃和土地利用總體規劃，加強水利風景區和風景名勝區、濕地公園等各類景區規劃的相互協調發展，并促進水利風景區區域內均衡發展。市水務局應積極開展水利風景區資源的調查評估，在此基礎上結合“十三五”期間各類水利工程項目的規劃實施，組織編制水利風景區建設發展規劃，并將其納入各類專項規劃中。

（3）將水利風景區建設納入河長制管理體系

我市已出臺《榆林市全面推行河長制工作方案》，編印了《河長制工作手冊》，協調河長制辦公室在制定河長制實施意見中，提出因地制宜建設親水生態岸線，實現河湖環境整潔優美、水清岸綠的要求，為建設水利風景區創造條件。把水利風景區建設與管理有關內容和要求充實到全面推進河長制工作中，完善水利風景區建設與管理體制機制。安徽省制定的長江、淮河、新安江、巢湖河長制“一河一策”中，對水利風景區創建及現有景區提升專門提出了要求和措施。

（4）將水利風景區建設納入生態補償機制

習近平總書記在“十九大”報告中將“建立市場化、多元化生態補償機制”列為“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的內容之一。陜西省人民政府已頒布《陜西省人民政府辦公廳關于印發健全生態保護補償機制實施意見的通知》，初步建立了生態補償機制。我市在《榆林市經濟社會發展總體規劃》（2016-2030年）及2018年政府工作報告中明確提出加快出臺完善生態補償機制。水利風景區除了維護和提供生態系統服務功能價值、開展相關科教活動外，水利風景區還發揮著生態保護的良好載體功能，但因保護管理資金不足、保護行為缺乏激勵等現象與區域經濟發展的狀況也常形成明顯反差。這些問題的持續存在，將對水利風景區資源與環境可持續發展形成負面影響，并與生態文明建設愿景背道而馳。因此，建議將水利風景區納入我市生態補償體系。