市政協環資委

為了進一步貫徹落實中省城市工作會議精神，推動我市城市工作不斷邁上新的臺階，根據市政協整體工作安排，市政協環資委組織部分委員和市直相關部門負責同志，相關專業技術人員，在楊志先副主席的帶領下，深入府谷、神木、定邊、靖邊、綏德五縣和市規劃局、市住建局、市綜合執法局等部門，通過實地調查、座談交流，以及赴寧夏銀川和內蒙烏海、巴彥淖爾、包頭等市學習考察等形式，就城市規劃、建設、管理工作進行了專題調研，現將有關情況報告如下：

一、我市城市規劃、建設、管理工作的基本情況

榆林地處陜甘寧蒙晉交匯地帶，南部為黃土高原丘陵溝壑區，北部為毛烏素沙漠南緣風沙草灘區，全市轄兩區十縣，總面積43578km2，總人口360多萬。近年來，市委、市政府高度重視城市規劃、建設、管理工作，充分挖掘區位優勢、人文優勢、資源優勢，按照“尊重規律、集約發展、統籌推進”的城市工作總體要求，加快城市發展步伐，力爭將榆林打造成面向大關中、牽手陜甘寧、輻射大西北、連接京津冀、結盟呼包銀、融入新絲路的區域中心戰略高地。經過多年不懈的努力，取得了令人矚目的成就。

（一）城鄉規劃更趨嚴謹

1、城鄉一體化建設規劃圓滿完成。為了加快推進城鄉一體化建設發展，2013年，編制完成了《榆林市城鄉一體化建設規劃》。規劃針對榆林地理風貌、人文習俗、資源稟賦、發展條件的差異，確立了“中心引領、三區協同，南聚北優、雙人聯動”的城鄉一體化戰略。

“中心引領、三區協同”就是通過全力打造中心城市，形成市域城鎮化發展的核心引領；通過神府經濟區、定靖經濟區、南部經濟區差異化發展，與中心城市聯動協調，共同推動榆林城鄉建設全面提升。

“南聚北優，雙人聯動”就是貫徹因地制宜、差異發展的思路，強化多年形成的雙“人”字型發展軸。北部長城沿線，210國道的“人”字型發展軸上的城鎮，結合產業園區建設，優化布局、提升水平；南部黃河沿岸，307國道倒“人”字型則以城鎮為重點，以生態、文化、旅游和特色農業為主，促進人口和產業聚集。

2、中心城區及縣城總體規劃水平不斷提高。為了有效指導榆林中心城區建設，2006年，委托中國城市規劃設計研究院，編制完成了第四版《榆林城市總體規劃》。四版總規目標宏大，定位高遠，確定規劃范圍2200 km2，中心城區面積488 km2，城市人口規模2020年達到80萬，城市用地規模96 km2，遠景規劃城市人口100萬人，城市面積120 km2。隨著榆林自身綜合實力的不斷增強與對外交通聯系、區域合作的持續深化，2015年，又結合“多規合一”試點工作，啟動了第五版中心城區總體規劃的修編工作，以滿足城市發展的需要。各縣區也嚴格按照《城鄉規劃法》的有關規定，根據自身特點，在原有總體規劃的基礎上，修編完善縣城總體規劃。目前，吳堡、清澗、子洲三縣縣城總體規劃修編已通過市政府審批，還需要根據“多規合一”試點成果進行修改。神木、府谷、定邊、綏德、米脂，佳縣六縣縣城總體規劃已通過省住建廳技術審查，遵循 “多規合一”試點成果要求再次修改后進行報批。靖邊縣按照“多規合一”試點成果，全面啟動了縣城總體規劃同步修編。目前，全市中心城區及各縣區的總體規劃覆蓋率達到100%。

3、控制性詳細規劃，專項規劃覆蓋廣泛。為了將中心城區總體規劃進一步精細化、具體化，2008年以來，在第四版城市總體規劃的指導下，中心城區加大了控制性詳細規劃、詳細規劃和專項規劃的編制力度，先后完成了《榆林市城市總體設計》《榆林古城區城市設計》《榆林市中心城區綜合交通規劃》《榆林市綠地系統規劃》《榆林市中心城區綜合防災規劃》《榆林市中心城區生態水系規劃》《榆林市城市地下綜合管廊專項規劃》及《海綿城市專項規劃》等70余項，為城市的道路、交通、基礎設施、環境、景觀設計等方面規劃建設打下了堅實的基礎。各縣區也以總體規劃為框架，陸續編制完成道路交通、給排水、防洪防災等專項規劃和城市片區的控制性詳細規劃，規劃覆蓋面不斷擴大，詳規覆蓋率達到80%左右，形成了以總體規劃為統領，以詳細規劃為骨架，以專業專項規劃為支撐的城鄉規劃體系。

（二）城市空間有效拓展

1、城鎮發展體系初步形成。按照“宜居宜業，各具特色，突出重點，分層推進”的原則，以“做美中心城區，提升品質；做優縣城，宜居宜業；做大集鎮、補齊功能；做好鄉村，共建共享”的發展理念，通過交通網絡組織引導空間布局，初步構建了“一主三副多點”的城鎮發展體系�！耙恢鳌奔从芰种行某菂^；“三副”即神木、靖邊、綏德三個副中心城市；“多點”即府谷、定邊、米脂、橫山、子洲、清澗、吳堡、佳縣8個縣城，錦界、大柳塔、東坑等50個重點鎮和600個美麗宜居村莊。榆林中心城區以“保護利用古城，改造提升舊城，高端打造新城”為切入點，加大建設力度，提升城市層次和品位，促進“兩帶三區十片”協調發展。神木縣以建設國家重要能源化工基地為目標，加快推動城市發展，形成以煤炭、電力、煤化工為主導產業的新型工業城市；靖邊縣借助國家西氣東輸戰略樞紐的優勢，著力打造以能源化工為主導產業的生態宜居城市；綏德縣以構筑晉陜寧蒙區域重要交通樞紐及地區性物流中心為依托，逐步形成具有陜北地方特色文化的榆林市域南部中心城市。府谷、定邊等8個縣區，錦界、大柳塔、東坑等50個重點鎮和600個美麗宜居村莊，則堅持特色打造和經濟發展相結合，歷史文化傳承和生態環境保護相協調，農、工、貿相促進的城鎮發展戰略。

2、城市面積不斷擴大。借助能源經濟黃金十年，榆林城市建設進入快速發展時期，中心城區及各縣縣城建成區面積由十二五初期的172.28km2，增加到十二五末期的209.63km2，城市人口由十二五初期的148.6萬人，增加到十二五末期的156.29萬人。其中，榆林中心城區在2000年撤地設市后，城市建設突飛猛進，城市框架不斷拉大，中心城區由老城逐步向東沙、西沙、高新區擴展，面積達到 63.6km2，人口達到50多萬人。神木、靖邊、綏德三個副中心城市、縣城建成區面積也分別由十二五初期的24km2、28km2、8km2增長到28km2、31.1 km2、13.5km2，人口由十二五初期的15萬人、21.33萬人、8萬人增加到十二五末期的25萬人、21.73萬人、12萬人，全市城市化水平達到46.3%，其中神木縣達到70.3%，府谷縣達到66.3%。

3、“多規合一”試點工作取得成效。2014年，我市被國家四部委列為全國“多規合一”試點城市，市委、市政府高度重視此項工作，組織專門力量，深入研究榆林市情實際，充分考慮榆林發展定位，科學劃定了榆林市城市開發邊界線，確立了中心城區東限、西擴、南控、北禁、中優的發展方向。試點成果于2015年7月通過了省住建廳和國土廳組織的技術審查，并上報國家有關部委。“多規合一”規劃藍本確定，到2020年，榆林中心城區城市開發邊界127平方公里，建設用地規�？刂凭�103.5平方公里；到2030年，榆林中心城區城市開發邊界145平方公里，建設用地規模控制線127平方公里。各縣區也積極整合土地、林業、水利、環保等專業規劃，合理確定城市建設發展的生活空間、生產空間和生態空間，為進一步優化城市空間結構與用地布局，強化城市用地管控提供了依據。

（三）城市功能不斷完善

1、基礎設施承載力明顯增強。城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對于增強城市綜合承載能力，提高城市運行效率，推進新型城鎮化具有十分重要的意義。近年來，我市將城市基礎設施建設擺上重要議事日程，不斷加大投資力度，著力構建快速便捷的城市交通網絡和較為完善的城市供水、排水、供氣網絡，城市集中供熱也取得了突破，基礎設施的承載能力大幅提升。截止2015年底，全市建成市政道路1292.7km，路網密度由2010年的5.72km/ km2提高到2015年的6.24km/ km2，建成城市供水管網1222.28km，供水人口135.83萬人，供水普及率90.35%；建成供氣管網3149.02km，供氣普及率達到84.25%；建成排水管網1581.3km。特別是榆林中心城區以打通“斷頭路”為突破口，建成市政道路372條，429.8km，建成橋梁39座，形成了較為通暢的路網體系，市區交通擁堵問題得到有效緩減。

2、城市人居環境持續改善。各縣區充分依托河流水系、山川地貌等自然資源，以公園建設為重點，以污水、垃圾無害化處理為突破，以廣場道路綠化為支撐，著力整治城市環境。截止2015年末，全市城區共建成污水處理廠17座，污水處理能力32.05萬噸/日，處理率84%；建成垃圾處理廠12處，日處理生活垃圾1.25萬噸；建成城市綠地5124.41萬m2，綠地率達24.73%，綠化覆蓋率達28.92%，人均公用綠地面積達10.50 m2。神木窟野河景觀帶、杏花潭公園、府谷濱河公園、定邊蓮花灘公園、靖邊五臺森林公園、綏德學子大道、濱河大道、米脂貂嬋廣場、清澗秀延河文化長廊等，為市民提供了優美、舒心的休閑健身場所，贏得了市民的交口稱贊。特別是中心城區榆溪河生態長廊、東沙生態公園、沙河公園、榆林大道綠化帶等一大批城市園林綠化工程的建成，極大地改善了人居環境，提升了城市品質。

3、城市服務水平明顯提高。全市各級黨委政府堅持民生導向，關注百姓需求，為了切實解決城區居民上學難、就醫難、住房難的問題，十二五期間，累計投入資金251億元，新啟動標準化學校建設工程679個，新建、改擴建校舍86.9 萬m2，新建、改擴建幼兒園360所，面積增加42 萬m2。其中榆林中心城區新建、改建、擴建中小學校45所。全市新建、改建、擴建各類醫院34處，投資9.67億元，醫療機構擁有床位18301張，每千人平均擁有床位由2010年的3.91，提高到5.38。同時大力推行多元投融資機制，培育積極健康的房地產市場，推進保障性住房建設、棚戶區改造和房地產開發，城市住房建筑面積大幅攀升，人均居住面積由十二五初期的31.22m2/人，增加到十二末期的43.41m2/人。

（四）城市管理不斷加強

1、城市管理逐步步入正規化、法制化軌道。面對城市管理工作現狀和存在的問題，強化了城管監察、執法機構建設和法制建設，市級和神木、府谷、綏德、定邊等縣區成立了綜合執法局或城市管理局，其它縣也分別成立城管監察大隊、城管辦等機構，明確了相應的職責，配置了有關裝備，保證了職能、人員、經費“三落實”。針對城管工作的具體特點和要求，整合相關部門法律、法規，制定和完善了城市管理的具體辦法、規定和意見，為依法管理城市提供了法律保障和組織保障。同時，加強了城管執法監察人員的法律培訓和業務技能培訓，提升了城管執法人員素質，規范了管理行為和管理程序，城市管理工作取得了突破。

2、城市綜合整治見到了實效。按照“防堵結合，寬嚴相濟，因勢利導，綜合施策”的原則，嚴格查控城市違建，始終保持嚴打態勢，盯死看牢，重拳出擊，遏制了違建勢頭。按照“依法、便民、規范、安全”的原則，綜合整治占道經營、攤點擺設，流浪乞討人員勸送和城市“野廣告”、“牛疲鮮”等行為，規范門頭、牌匾制作懸掛，統一戶外廣告體系規劃，加大處罰力度，力促凈化城市美化環境。按照道路分級管理辦法，采取定人、定崗、定責的方式，強化網格管理，實現了重點路段、重點部位管嚴，主次干道管好，支路巷道管活的目標。加強了建筑噪音、商業噪音、施工擾民，渣土運輸監管，推動城市市容環境持續改善。

3、宜居城市建設有序推進。根據市委、市政府“三區一高地”榆林發展的戰略定位，市縣兩級高度重視城市創建工作，在全市范圍內掀起了衛生城市、園林城市、環保模范城市創建熱潮，經過多年不懈努力，省級衛生城市縣城全覆蓋，中心城區、神木、靖邊、府谷等達到國家衛生城市標準；省級園林城市創建神木、府谷、定邊、靖邊、清澗、綏德通過驗收，橫山、米脂、子洲通過省級技術評估，中心城區和神木縣城達到國家園林城市標準；省級環保模范城市創建，中心城區、神木、府谷通過了省級驗收，定邊、靖邊、綏德、米脂、子洲通過了技術評估，中心城區達到國家驗收標準。同時，加大投資力度，加快城區美食文化廣場和停車場建設，啟動了城區公共自行車系統建設，中心城區、神木、定邊率先投入使用，為廣大市民提供了方便、快捷、低碳、綠色的出行方式，城市環境有了改觀，道路擁堵得到了緩減，城市已成為廣大市民安居樂業的幸福家園。

二、我市城市規劃、建設、管理工作中存在的主要問題

（一）城市規劃方面存在的問題。

1、城市規劃指導思想上重外延輕內涵，片面追求規模擴張。城市建設用地外延擴張迅速，不夠集約。2010年以來，隨著榆林經濟的飛速發展，城市用地范圍不斷擴張，嚴重超出法定規劃確定的面積。榆林中心城區“一城五區”的啟動實施，使規劃面積達到635平方公里，其中規劃建設用地總面積約405平方公里，是2006年四版總體規劃確定的96平方公里的4.2倍，規劃明顯失控；神木縣城確立了“一主四衛”的發展格局，規劃區面積達到171.3平方公里；靖邊縣城規劃范圍從350平方公里增加到745平方公里。城市框架的不斷拉開，導致很多區域不能集中連片發展，建成區面積分散，中心區域土地空閑，人口聚集度不高，各區域主要功能雷同，城市內涵功能缺失，使基礎設施建設跟不上城市擴張的步調，嚴重制約了城市的有序集約發展和擋層提升。

2、城市規劃的前瞻性、公開性不夠，公眾參與機制匱乏。我市中心城區及各縣城總體規劃大多于2010年前編制完成，由于對經濟社會發展進程估計不足，對城市公共服務需求認識短淺，規劃理念較為保守，編制完成的規劃也較為短視，跟不上發展的需要。同時，由于城市規劃編制基本上局限于城市政府相關部門和聘請的外地規劃設計院所專業人員，更多的做了書面文章，了解市民群眾期盼不夠、吸納社會各界意見不全面，調查研究不深入，存在規劃脫離實際的現象。城市規劃意見征集和公眾告知不夠廣泛，只停留在規劃部門的網站公布、展館宣傳、會議報道等，公眾的知曉率低，參與程度更低，對規劃的社會效益、城市公共服務功能、生態環境的保護、地域特色文化的傳承等大量關系公眾利益問題的訴求，缺乏順暢的表達機制和參與機制。

3、城市規劃的權威意識不強，執行規劃的主動性、自覺性、嚴肅性不足。城市規劃作為城市建設的“綱領”，是城市建設管理的重要依據，城市的一切建設活動必須建立在城市規劃之中。但是，我市規劃委員會職能發揮不到位，主要領導參與規劃論證、規劃評審、規劃審定的過程較少，規劃“龍頭”作用未能突顯，引領作用未能發揮。在具體執行過程中，一些單位和個人的規劃意識淡薄，由于受部分領導政績觀念，市民群眾城市意識，建設主體利益取向等因素的影響，有時存在著主觀意志左右城市規劃，行政行為干擾城市規劃，土地權屬制約城市規劃和種種犧牲城市規劃解決社會矛盾的現象。一些項目存在不按規劃辦事、不按程序報建、批少建多、批低建高，隨意調整用地性質和改變容積率的現象較為普遍，毀林推地、違法占地，有的甚至未批先建、亂搭亂占，對規劃的實施和城市的形象造成了嚴重的損害。

4、規劃與現實用地之間存在矛盾。控制性詳細規劃確定了地塊的用地性質與建設強度等主要技術指標，科學、合理、均衡地布置了各個區域的學校、醫院、體育運動場館、公園綠地等公益事業項目。在實際建設過程中，由于受歷史原因和前些年“房地產熱”、“圈地熱”思想的影響，以及政府土地財政的主導，城市規劃建設用地通過各種方式，大多數掌控在社會自然人和開發商手中，原規劃的學校、醫院、體育運動場館和公園綠地等項目用地難以在較短時間內重新征收補償并建設到位，影響到市民百姓的上學、就醫、健身、休閑等基本生活需求，為了解決這些突出矛盾，只能在已征用補償到位的地塊或城市綠地內重新選址建設，導致規劃與現狀建設用地存在矛盾。

5、縣城規劃論證不夠充分和合理，體系不夠完善。目前，有的縣城只編制了城市總體規劃，對近期建設規劃缺乏指導，對城市有序建設缺乏相應的措施和政策，城市建設的科學依據不足，操作性不強，從而造成城市規劃建設局面混亂。個別縣城的控制性詳細規劃，修建性詳細規劃及其它專項規劃都相對滯后，規劃體系建立仍不夠完善，制約了城市的建設和發展。

6、城市設計深度不足，城市建筑無地方特色。城市設計是塑造城市風貌的主要手段，但我市絕大多數縣城沒有編制城市總體設計，沒有對建設高度、建筑風貌、建筑色彩、建筑風格、建筑體量進行有效控制，有些建筑體量大小不均，有些建筑造型呆板，有些建筑色彩毫無景觀效果，有的感覺成為建筑垃圾，城市整體風貌不協調。榆林中心城區雖然編制了城市總體設計和古城區城市設計，因編制時間較早，設計深度不夠，要素不足，加之，由于規劃管理監管的缺失，這些設計還沒有真正發揮應有的作用，離中省城市工作會議要求的“一個尊重，五個統籌”差距較大，表現在城市品質上就是雷同的低建筑風格，雷同的低建筑景觀，千樓一面，千片一律，沒有體現出地域文化和區域風貌。

7、中心城區規劃管理體制不順。榆林中心城區規劃建設涉及市政府、高新區、榆陽區和橫山區四個行政主體，各行政主體相對獨立，在功能定位、產業布局、項目建設、招商引資，建設融資等方面各自規劃建設相互競爭，又因各自財力所限，在基礎設施建設投入以及執行規劃等各方面參差不齊，導致各區域之間在規劃制定、規劃管理、基礎設施、公共服務方面步調不一致，銜接不到位。市、區、園區的權責關系沒有完全理順，存在多頭管理，重復建設等現象，致使有效的財力和城市資源很難統籌利用。

（二）城市建設方面存在的問題

1、基礎設施欠帳多，城市功能不完整。由于城市框架的不斷擴大，建成區面積的快速擴展，加之歷年欠帳較多和近年經濟持續下行，城市建設資金籌集不足，使城市基礎設施建設一直滯后于城市整體發展，爛尾項目不斷增多。城市路網不完善，建成區仍有部分“斷頭路”未能打通，城市 “微循環”不暢，停車難問題十分突出。中心城區老城與東沙、西沙、開發區進出通道不足，富康路、紅山路長期堵車嚴重，成為城市道路的“腸梗阻”。汽車客運站建設滯后，客流進出城市不順暢，交通組織不合理。部分縣區過境道路穿越城區，嚴重影響城市交通和安全。城市防洪排澇能力較弱，地下綜合管廊規劃建設嚴重滯后，全市只有神木縣建成10公里，榆林中心城區只完成了專項規劃，其它縣尚未起步，亂開亂挖，“拉鏈”馬路現象司空見慣。城市供水問題較大，存在多頭管水、多頭供水的現象，水源地建設保護不力，西沙7萬噸水廠因征地、選址等原因無法開工建設，高峰期水量不足，水質有惡化趨向；全市城市二次供水管網升級改造工程都未啟動，管網老化滲漏嚴重，存在安全隱患。城市集中供熱進展緩慢，除中心城區和神木縣、府谷縣部分片區由市政集中供熱外，其它縣區基本為“零”。城市學校、醫院、幼兒園、文化娛樂場館、體育運動場館、休閑健身廣場等設施仍有欠帳，城市部分功能缺失。

2、建設用地整合困難，土地使用效率不高。一方面，由于歷史形成的好多宅基地、單位劃撥用地一直控制在非政府手中，這些地大多是城市規劃綠地和公共設施用地，盤活難度較大。而城區大部分新規劃建設用地又都集中在城中村農村集體手中和非法炒地的社會人群手中，土地整合非常困難，為了保持穩定，只能犧牲規劃，息事寧人，使得建設用地供需矛盾越來越突出。另一方面，在前幾年高房價、高地價時期，許多項目業主通過招拍掛等方式高價取得的建設用地，近年由于經濟下滑，房地產市場疲軟等種種原因，難以啟動實施預定項目，造成土地資源的閑置浪費，影響了城市建設的有序進行。

3、建設項目審批環節多，施工環境保障差。建設項目真正能落地需經過發改、國土、規劃、消防、環保、人防、住建等十幾個部門審批，手續周期長。在完成項目招標后，尚需經過中標公示、合同商簽備案、質監委托前審核及委托辦理、施工許可前審核、施工臨建報批、入場開工建設等程序，且各個程序不能穿插進行，部分手續還要經由政務大廳統一接收轉達，政務大廳部分工作人員不熟悉業務，難以解釋政策，有時形同虛設，而建設報批中需要審核的內容多，審批的環節多，簽字的人員多。加之因在征地拆遷、處理遺留問題時還要協調項目建設范圍內甚至涉及周邊部分單位、個人的各種訴求，施工環境保障不給力，不僅阻工嚴重造成工期延誤，而且帶來較大的損失和不良的社會影響。

4、棚戶區改造進展緩慢。棚戶區改造是優化城市結構，提升城市功能，消化房地產庫存的一項系統工程，國家補貼資金大，機遇千載難逢。從調研情況來看，市縣兩級重視程度不夠，包裝策劃不到位，工作推進乏力，致使中省補助和政策性銀行貸款滯后，銀行貸款跨年度還不能全部下達，和兄弟城市相比有很大差距。項目選址不盡合理，有知難而退的傾向，一些真正需要改造的低矮、簡易棚戶區，基礎設施落后、安全隱患較大的片區未能實施，而一些功能較為齊全，環境較為適宜的家屬區列為棚改對象，致使征遷安置費用大幅上張，拆遷難度也越來越大。2011年至2014年，全市棚改項目任務22142戶，已建成12768套，在建9374套。2015年，全市棚改任務10000套，尚有2312套未報建，2000套未開工。2016年，省上下達我市棚改任務10013套，要求于9月底以前全部開工，目前，仍然還有4個縣區未報建項目，全市僅有2894套開工建設，僅占任務數的28.99%。

5、房地產去庫存任務艱巨。房地產業受盲目建設和經濟下滑的影響，銷售狀態低迷。截至2016年7月底，全市商品房累計待售面積805.4萬m2，商品住房面積472.97 萬m2，非住房面積332.43萬m2，庫存總量僅次于西安、咸陽，全省排名第三。去庫存周期為82個月，位列于全國去庫存周期超過48個月的14個城市之中。如果加上不在統計口徑范圍的保障性住房和農民自建的小產權房，全市住房、商業用房的待售面積，保守估計也在2000萬m2左右，去庫存工作任務十分艱巨。

（三）城市管理方面存在的問題

1、城市管理力量分散，“大城管”格局尚未形成。城市管理是一項綜合性、系統性極強的工作，涉及規劃、住建、公安、工商、交通、環保、民政、衛生等多個部門。雖然市上2015年確立了城市管理委員會辦公室，配備了主任、副主任，但機構掛靠市綜合執法局，編制、人員、職能懸空，統一領導、牽總協調的作用并沒有真正發揮出來。由于多個部門之間責權不統一，處理標準不統一，責任不清晰，致使城市管理的聯動機制缺失，管理職能分散，存在部門各自為政、推諉扯皮、交叉執法等現象，導致出現重復管理或管理真空，使得有些熱點難點重點問題久拖不治或久治不愈。部門與部門之間、市區兩級政府之間、區與街道之間城市管理和執法職責沒有進行系統界定，街道與社區的城管積極性沒有調動和發揮，“兩級政府、三級管理，四級網絡”的城市管理體系沒有真正形成。

2、城市管理觀念落后，與城市的發展不相適應。主要表現為對城市管理的內涵理解片面，認為城市管理就是一般意義的基礎設施管護、環境衛生監管、市容市貌整治，違法違章建筑拆除處罰等，重建設輕管理，先建設后管理，重經濟效益輕社會效益的觀念較為嚴重，特別是近幾年城市規模快速擴張，各級越來越重視建設的速度、強調建設的效率，而對科學管理城市的重要性有所忽視，以人為本的管理和服務意識不強，運用現代信息科技手段管理城市的能力不夠，城市管理的精細化、智慧化水平不高。城市道路、廣場、小區命名不規范，由建設單位自作主張，監管脫節，造成街道兩端叫法不一，小區廣場名稱差異，門牌標識、不動產登記疑惑不斷，城市管理困難重重。中心城區投資4700多萬元建設的“數字城管”項目，由于指揮大廳和機房建設選址難以落實，項目進度嚴重受阻，直接影響了城市管理的質量和管理水平的提升。

3、宣傳教育不夠深入，市民城市意識比較淡薄。實現真正意義上的城市化，必須教育和培育全體市民具備良好的環境意識、衛生意識和社會公德意識。但我市對市民在城市管理方面的宣傳教育力度還很不夠，市民愛護城市、愛護公共設施的意識還很淡薄，亂丟、亂吐、亂停、亂放、亂拆、亂倒、亂貼、亂畫、亂搭、亂建等現象還十分突出，人為破壞、盜竊公用設施的行為時有發生。一方面，市民對城市管理的期望值越來越高，希望城管部門加大管理力度，提升管理水平；另一方面，市民對城管工作和城管人員又很不理解、很不支持，有時甚至先入為主，抱有敵意，當城市管理與個人利益出現矛盾時，自我約束能力就會下降，公共意識往往被拋之腦后。

4、城市管理的精細化程度不高。城市專業市場、便民市場、休閑健身廣場數量較少，布局不合理，給市民生活帶來不便。中心城區凌霄廣場改造工程有拆無建、有始無終，市民群眾反響強烈；紅石峽砌護題刻升級改造項目進展緩慢，影響游客觀瞻。部分市場管理存在隱患，出店擺置、亂堆亂放現象較為突出。城區道路嚴控、嚴管、嚴禁等級劃分不盡合理，沿街門店管理不規范，占道經營、馬路市場取締不徹底，特別縣城繁華地段和火車站、汽車站周邊這些現象更為嚴重。交通秩序管理不到位，機動車行駛不規范，亂停亂靠、亂上人行道，出租車就地調頭、隨時上下客，行人隨意翻越護欄、隨便橫穿馬路較為普遍，中小學校門口上下學時期交通更為混亂，道路減速帶設置過多，人為影響車輛通暢行駛，交通信號燈設置、放行時間不夠科學，與人車流量不協調，部分路段道路交通標識線牌劃設不盡合理，有時甚至誤導車流。城市綠化重數量輕質量、重建設輕管理，整體綠化檔次和銀川、烏海等兄弟城市相比偏低。城市亮化工程寥寥無幾，夜間幾乎沒有城市建筑輪廊美感，顯得死氣沉沉，沒有活力。

5、城市管理的部分職能發揮不到位，部門聯動困難。城市管理失之于松、失之于寬、失之于軟，嚴管不到位、處罰不到位，創建成果鞏固不到位，形成惡性循環。批后管理只抓型態，不管色彩；只管尺寸，不管景觀，導致許多建筑建成后很難展示原有規劃設計的初衷，失去應有的景觀效果和建筑功能。許多建筑建成驗收投入使用后的監督斷檔，業主隨意鏟除綠地，破壞綠化，隨意改變規劃地下停車場，變為商場超市，隨意將辦公樓改為酒店，一層住宅單元隨意破墻開洞用作商鋪等，造成城市功能惡化和偷逃稅費情況的發生，并不時引發社會矛盾。

6、城管執法的法律保障和后勤保障不到位。城管工作千頭萬緒，事項龐雜，需要監管執法的地方很多，但至目前，中、省還沒有正式出臺有關城市管理的法律法規，給基層城管部門在執法過程中造成很大難度。2012年，我市曾出臺了《榆林市城市管理綜合行政執法暫行辦法》，對綜合執法的工作職責、執法程序、執法權限等作了具體的規定，為了適應城市化進程的不斷加快和城管工作面臨的新形勢新任務，2015年，通過進一步修改完善，市委政法委牽頭，市中級法院、檢察院、監察局、公安局、法制辦和綜合執法局聯合印發，但只能作為規范性文件，并未經過地方人大正式審議頒布上升為地方法規，法律保障不很給力�？h級城管監察隊伍執法依據較為缺乏，警務保障因為公安機關內部“慎用警力”的相關規定制約，出警不及時，往往是事發以后公安人員才能到場，常常使執法人員處于尷尬境地。此外，對于城管執法人員的津補貼、執法器械保障等方面也有一定的欠缺，客觀上影響了城管工作的更好開展。

三、加強城市規劃、建設、管理工作的對策建議

（一）以中省城市工作會議為指導，著力加快城市化進程

1、各級黨委要充分認識城市工作的重要地位和作用。建立健全黨委統一領導，黨政齊抓共管的城市工作格局，全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持“一個尊重，五個統籌”的具體要求，即尊重城市發展規律，統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性；統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性；統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展的持續性；統籌生產、生活、生態三大布局，提升城市發展的宜居性；統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量和人民生活質量，推動新型城市化健康發展。

2、堅持以人為本，科學發展，改革創新，依法治市。在規劃上要綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理多種要素，更加注重規劃的科學性、權威性、前瞻性、突出剛性約束；在建設上更加突出產城融合、集約節約、因風吹火、照紋劈柴、綠色宜居、彰顯特色；在管理上堅持通過改革創新，充分行使地方人大的立法權，認真研究制定全市城市規劃建設管理的一系列地方性法律法規，加快推進依法治市進程，不斷提升管理水平，增強城市競爭力，努力把榆林建成世界一流的能源化工基地、全國知名的現代特色農業基地、陜甘寧蒙晉接壤的區域中心城市，實現榆林打造全國“三區一高地”戰略目標。

（二）以總體規劃為統領，著力構建新型城市發展體系

1、加強城市規劃、強化規劃約束。要真正樹立“精明增長”、“緊湊城市”的意識，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過程，按照“總規為綱、規劃先行、詳規跟進、專項支撐”的原則，全面推行“多規合一”試點成果，在科學、合理的生產、生活、生態空間框架內編制城市規劃；要在現有城鄉規劃體系的基礎上，加快中心城區和有關縣區總規、控規、詳規、專項規劃的修編工作，突出規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性，以總體規劃約束功能布局、規模管控、公共服務、基礎設施和市政配套等，并將執行情況納入年度考核體系，實施嚴格的監管考評，避免換一屆領導變一次規劃的行為，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀、城市發展健康有序的目標。

2、盡快實施“多規合一”審批改革，理順完善市縣（區）兩級規劃管理體系。應當把實施“多規合一”試點成果，推進“多規合一”審批改革提上議事日程，盡快理順、完善市、縣（區）兩級規劃管理體制，加快建立統一審批平臺，從規劃編制、規劃許可、監督檢查、評估考核、職責分工、責任追究、協作機制等方面，對全市的規劃管理行為實行統一規則、統一標準、統一程序。要建立跨區域的統籌協調機制，加強對縣區、開發區、園區之間規劃的銜接整合以及跨區域基礎設施的統一規劃管理，對不符合國民經濟和社會發展規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃進行建設的，一律按違法處理；對超越城市開發邊界、突破生態保護紅線的建設項目，一律叫停，推動城市由外延擴張向內涵提升轉變。

3、建立重大城市規劃決策終身責任追究制度，嚴肅查處違反規劃的人和事，從制度上遏制主觀意志，行政干預、利益輸送等因素影響規劃實施的行為。要成立市縣級兩級城鄉規劃委員會，充分發揮規劃委員會管理職能，完善有關制度，制定運行規則，真正形成由規劃委員會統一領導，宏觀調控下的規劃管控機制，避免有機構議事少，有規則運行差的現象。

4、統籌城市設計要素，突出城市地方特色。要借鑒吸收榆林古城“六樓騎街，南塔北臺”的獨特建筑風格和造城理念，深入挖掘我市深厚的黃土農耕文化、草原游牧文化積淀，注重融入歷史人文情懷，彰顯地域風貌和個性特色，確保建筑品質和景觀效果，杜絕城市千樓一樣，設施千片一律，建筑雷同相似，色彩怪異媚俗等現象的發生，使生活在城市的人們感到舒心悅目，心曠神怡，望得見青山，看得見綠水，聽得見鄉音，記得住鄉愁。也使到過這個城市的外來人口感到風格獨特，記憶深刻，避免似曾相識的感覺。

（三）以基礎設施建設為重點，著力完善城市公共服務功能

1加強城市路網建設力度，優化城市路網結構。要充分考慮我市城市居民生產生活的實際，在新建和改擴建城市道路過程中，引入“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，努力建設快速路、主次干道和支路級配合理的路網系統、立體交通系統和停車系統。要加強城市綜合交通樞紐和過境線路建設，進一步擴大公共交通專用道覆蓋范圍，提高公共交通分擔率，緩減城市交通壓力；要逐步推行城市開放式小區，充分利用小區道路疏緩交通壓力，形成城市道路的“微循環”系統；要持續打通“斷頭路”，消除城市“腸梗阻”；要加快自行車道和步行道系統建設，充分利用棚戶區改造拆遷、單位搬遷空置的土地、院落，挖潛建設停車場，有效緩減城市交通擁堵和停車難的問題，保證市民既能“走得動”，也能“停得下”。

2加快推進城市綜合管廊建設，完善城市地下管網結構，消除城市“蜘蛛網”。通過實施統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理的辦法，將電力、通訊、天然氣、供熱、給排水等各種工程管線集中埋設，設置專門的檢修口、吊裝口和檢測系統，避免多元主體，重復投資，各自為政的“拉鏈馬路”現象，確保城市良性運行。要加快城市污水處理系統建設，提高回收率和處理率，確保污水處理設施建到位、收到位、運到位。要盡快理順城市“多頭管水”“多頭供水”的體制，明確責任主體，加大水源地保護建設力度，加快啟動供水管網二次更新改造，為廣大市民提供安全優質的飲用水。要加快城市集中供熱系統建設，推進城市能源節約集約利用，力爭三年內使中心城區城市集中供熱率達到50%，縣區達到30 %。

3、積極實施《海綿城市專項規劃》，加快推進海綿城市建設步伐。我市《海綿城市專項規劃》已于2015年編制完成，國家對海綿城市建設也投入了較大的專項資金補助，我們應抓住機遇，遵循生態優先的原則，統籌自然降水、地表水和地下水的系統性，協調給水、排水等水循環利用各環節，加強雨污分流管網改造與排水設施建設，大力發展綠色建筑、下沉式廣場、下沉式綠地等，恢復和完善生態的自然修復、自然凈化、自然釋放功能，使城市在應對氣候環境變化和抵御城市內澇等方面具有更好的“彈性”。

4、多措并舉扶持房地產業，努力改善人居環境。要高度認識棚改工作的重要性，充分調動各級各部門的棚改積極性，創新棚戶區改造機制體制，推動政府購買棚改服務，推廣政府與社會資本合作模式，構建多元化棚改實施主體。要發揮開發性金融支持棚改作用，積極推行貨幣化安置政策和房票安置辦法，暫停拆遷區域的開發建設和回遷安置，將拆遷后土地用于政府儲備土地，建設短缺的公共服務設施，補齊城市短板，徹底扭轉我市棚戶區改造推進不力，進展緩慢的被動局面。要將城市棚戶區改造、移民搬遷與房地產去庫存有機結合，打通商品房和保障房通道，調整商品房營銷策略，推動房地產去庫存取得明顯成效，推進城市人居環境不斷改善。

5、加快城市公共服務產品建設，不斷完善城市公共服務功能。要進一步優化城區中小學校、幼兒園、醫院等公共設施，實現從數量滿足向優質服務提升，從布局均衡向資源共享轉變。要不斷完善城市文化娛樂場館、體育運動場館和文博、規劃展覽場館建設、補齊城市短板，確立城市標志，提升城市檔次。要繼續鞏固“創建”成果，加大街心廣場，小區綠地建設力度，點綴小品雕塑，提升文化內涵，美化城市環境，就近解決廣大市民“有去處”的問題。要規劃啟動中心城—凌霄塔周邊環境綜合整治，提高景點品位，再現“南塔”風貌，真正實現形態美城、業態興城、文態活城、生態優城的目標。

（四）以建設數字城管為抓手，著力打造宜居宜業城市

1、完善和創新城市管理體制機制。應盡快建立市縣兩級城市管理委員會，完善有關制度、充實人員、保障經費、嚴格考核，充分發揮“牽總”作用；要明確市、縣（區）、街道、社區城市管理的職責和權限，增強條塊管理的互補性，把管理工作向下延伸到“末梢”，推進城市管理重心下移，真正建立起“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制；要結合政府機構改革，按照“管理、服務、執法”三位一體的“大城管”格局，全面整合現有城管資源，組建完善市縣兩級城市管理委員會的具體辦事機構，賦予其足夠的管理執法職能，使其真正承擔起城市管理的“龍頭”作用；要建立部門之間、市縣（區）、街道、社區之間有效的聯系溝通，事前告知和定期通報制度，切實解決目前條塊分割、職能交叉、職責不清、協調不力的問題。

2、加強隊伍建設，深化法制觀念。必須始終把提高城管執法隊伍整體素質作為首要任務抓緊抓實，按照“缺什么補什么，什么弱強什么”的思路，下功夫把城市管理最需要，自身素質最薄弱的能力補上去。要進一步完善城市管理法規體系，建立城市管理的長效機制，落實責任，強化監督，把城市管理的各項工作納入法制化軌道。

3、強化“精細”理念，注重“緊到”實效，管好管活城市。既要牢固樹立精細化管理城市的理念，以人為本，搞好服務，提高管理的質量，又要將城市各種臟亂差行為的規范管理，因基礎設施先天不足形成的城市突出問題綜合整治，抓緊時限、拉緊尺度、監管到位、處罰到位，通過嚴管重處，實現市容整潔美觀，交通井然有序，商貿繁榮昌盛，市民安居樂業，城市充滿活力的目標。

4、努力營造全民參與城市管理的社會氛圍。要緊緊圍繞衛生城市、園林城市、環保模范城市創建成果鞏固，進一步加大城市管理宣傳力度，充分利用報刊、電視、電子屏、宣傳欄等媒體，采取開辟城市專欄熱線、城市亮丑專題等形式，加強正面引導，大力宣傳加強城市管理的重要舉措，反映城市管理的重要成果，使廣大市民理解支持城市管理工作。要加強市民教育，提高文明意識，使廣大市民自覺養成關心市容市貌、維護城市形象的良好習慣，努力增強自我維護、自我監督、自我管理意識，自覺抵制各種不文明行為，為城市管理創造良好的社會環境。要建立健全公眾參與機制和社會監督機制，調動市民參與城市管理的積極性，鼓勵市民對城市綜合整治進行監督。

5、按照“全覆蓋、高效率、拓功能、重實效”的總體要求，加快推進“數字城管”建設。整合現有城市管理部門的巡查管理力量和社區管理力量，組建隊伍；整合各種便民服務熱線、公共信息設施、視頻監控設施，以及現有通訊網絡和手機微信功能，組建城市管理信息采集網絡，實現對城市的立體管理。應加大投入，推動建設“數字城管”基礎資源庫、基礎設施平臺和監督指揮中心，實現城市管理由粗放定性向集約定量轉變、由單一封閉向多元開放互動，由“數字城管”向“智慧城管”升級。