扶持南部縣發展，是市委、市政府為落實科學發展觀，解決我市南北失衡問題，于2006年起實施的一項重大戰略舉措。為了全面掌握三年多來扶南工作狀況，市政協于七月份組建課題組，與南部各縣政協和市級相關單位，共同開展了專題調研。
本次調研的宗旨是：堅持實事求是的原則，摸清扶南工作的真實成效和南部縣發展的整體變化；堅持實踐中來到實踐中去的方法，尋找南部縣發展中的成功經驗并加以豐富推廣；堅持尊重客觀、不回避矛盾的態度，正視扶南工作的不足與難題，進行有針對性的思考和破解；堅持全市南北協調發展的戰略目標，進一步創新扶南工作思路。
     在調研方法上，注意了“五個結合”：一是市政協牽頭與多方配合相結合，構建了市、縣上下聯動，相關部門協調互動的工作體系；二是自我調研與聘請專家參加調研相結合，形成理論與實際的有效結合；三是實地、實項考察與多方式研討相結合，對六個縣的22個鄉、68個項目作了典型剖析；四是調研扶南工作與研究全市發展相結合，始終將扶南看作是實現全市科學發展的重要組成部分；五是本市調研與借鑒外省經驗相結合，學習和吸納了外地的成功做法。從而，使整個調研成為一個解放思想、創新認識、破解發展難題的過程，力爭為開創我市南北協調發展新格局，發揮積極的促進作用�，F就有關情況報告如下。
      一、扶南工作的主要成效與南部縣發展的總體態勢
     （一）南部縣域經濟的基本情況
南部六縣位于全市長城以南，黃土丘陵區腹地�？偼恋孛娣e9434.5平方公里，占全市的23.9%，總人口153.66萬人，占全市的43%，其中農業人口129.45萬人，人口密度為162.9人/平方公里，比全市平均水平高出81人/平方公里。總耕地244.91萬畝，人均1.89畝。轄46個鄉、42個鎮、3120個行政村，地貌從西到東依次為白于山區、黃土丘陵區和黃河沿岸土石山區。改革開放以來，由于資源條件相對較差，與北部縣相比發展整體較慢。
     （二）三年多來扶南工作的主要成效
      1、扶南項目完成的總體情況。從2006年扶南政策實施以來，累計扶持南部縣各類項目168個，直接扶持資金3.38億元，實際帶動投資15.53億元，扶持資金撬動投資比例達到359%。（見表1）
表1：2006—2008年間扶持項目總體情況統計表
年度 類型 子洲縣 綏德縣 米脂縣 清澗縣 吳堡縣 佳縣 市扶南辦 合計
2006 扶持項目（個） 5 6 6 9 5 6 1 38
扶持資金（萬元） 1650.69 1432 1281.4 1931 1236.8 1349.2 100 8981
帶動項目投資(萬元) 2767.85 2382 3931.4 5427.7 26796 3234 100 44639
2007 扶持項目（個） 8 10 9 20 8 11 1 67
扶持資金（萬元） 2825 2027 2105 2450 2130 2050 160 13747
帶動項目投資(萬元) 7297.7 7780 17020 7846.8 11455 9719 160 61279
2008 扶持項目（個） 10 13 11 11 9 8 1 63
扶持資金（萬元） 1980 1755 2175 1990 1760 1290 200 11150
帶動項目投資(萬元) 5437 11616 7733 7156 5827 11420 200 49389

從分類看，168個項目中，涉及資源勘探類的9個、基礎設施類的32個、產業建設類的50個、特色農牧業類的22個、特色產業加工類15個、項目庫建設類21個、農民工技能培訓類6個、社會事業類2個、旅游業類11個。
從投入資金量看，最大的是產業建設，為16155萬元，占到總資金的49.71%；其次是基礎設施建設，資金量為7723萬元，占份額為23.76%；第三是資源勘探，資金為5061，份額是15.57%。其余項目投入資金量都較小，都未超過百分之六。
      2、對南部縣經濟的帶動和影響作用。
      一是促進了富民特色產業的發展。扶南把可以使農民致富的特色產業，作為扶持重點，收到了很好的典型示范效應。綏德縣趙家砭鄉趙家砭村在扶南資金支持下，轉變發展思路，村集體統一修建蔬菜大棚，然后讓農民承包經營。每個大棚每年可以種兩到三茬蔬菜，年純收入大體在2萬元左右。同時把種菜與養豬結合起來，興建了沼氣池，用沼氣照明、用沼液施肥，在當地產生了很大的感染力。同樣，扶南資金對子洲縣黃芪等中藥材種植和加工，米脂縣、佳縣小雜糧生產和加工，清澗、吳堡、佳縣的紅棗種植與加工的扶持，都產生了積極的作用。
      二是推動了一批中小企業的成長。扶南工作一個突出成效是推動了一批中小企業的誕生、成長，促進了非公有制經濟的發展。在扶南資金的幫助下，佳縣眾福食品有限責任公司完成了飲品、干制品兩條生產線及化驗室建設，并生產出首批“紅棗枸杞飲料”；子洲縣天賜中藥加工有限公司15000噸/年的黃芪飲料生產線建成投產，首批產品已經送省質檢部門進行化驗鑒定；清澗縣宏祥公司，開發了4個系列30多個紅棗產品，主導紅棗產品占全國同等產品的全國市場份額已達到20%-25%。他們還采用“公司+農戶+基地”的方式，帶動了廣大農民致富。三年中，扶南資金幫助和支持了南部六縣40家民營企業的發展。
      三是促進了農民轉業與城市就業。扶南戰略促進了南部各縣經濟結構調整，同時加強對農民的轉業培訓，帶動了農村剩余勞動力轉移和城鎮下崗職工再就業。以清澗縣為例，三年累計新增就業崗位3462個，其中安置下崗職工再就業251人，為3176名進城務工的農民提供了就業機會。
      四是實施了資源開發的前期準備工作。在市上的統一安排下，用扶南資金為南部六縣鉆探鹽礦。已鉆鹽井12口，井井都出鹽。除清澗縣外，每個縣都打成1—2口鹽井，為鹽業開發提供可靠的資源依據。其中，佳縣王寨村已經建成20萬噸/年巖鹽礦和高效太陽能日曬鹽場50畝。吳堡縣在扶南資金支持下，煤田開發總體規劃、產業規劃，已通過國家或省上的評審。
      五是加快了工業園區建設步伐。在扶南資金的支持下，南部各縣都進行了工業園區建設，三年多來，累計投入6900萬元。子洲縣苗家坪工業園區已有五家企業入駐。綏德四十里鋪現代物流園區、吳堡縣煤焦化工業園區、佳縣王家砭鹽化工業園區、米脂東山梁和張家灣工業園區、清澗縣西城產業集中區的水、電、通訊、道路建設，都取得不同程度的進展。
      3、在社會事業和環境建設方面發揮的作用。扶南使南部縣的各項社會事業、環境建設得到較大改善。從2006年至2008年，用于此方面的投入超過一億元。主要扶持了教育、旅游、文化、衛生等社會事業以及道路、廣場、治污、防洪、綠化等環境建設。綏德縣利用扶南資金的牽引，多方籌集資金，投資8000萬元，修建了一個同期可容納800人的現代化的職教中心。吳堡縣用扶南資金進行縣城道路整修和廣場興建等項目，使城市面貌發生很大變化。
      （三）扶南以來南部縣發展的總體態勢
     1、南部六縣經濟總量的變化情況。GDP從2006年的399420萬元一躍升至2008年的721550萬元，三年增長了2.32倍。在扶南戰略實施前的2003─2005年的三年間，GDP年均增速為21.38%，而扶南后的三年中，年均增速提高至30.4%。2005年，GDP最高的是綏德縣，為82819萬元；而到2008年，南部六縣中除吳堡外，都邁過10億元大關，其中綏德、米脂兩縣已超過15億元。2008年底，南部縣GDP達到72.15億元，全社會固定資產投資累計完成29.2億元，規模以上工業企業35個、總產值18.56億元,財政總收入4.21億元，其中地方財政收入1.31億元,城鎮居民可支配收入達到11042元 ,農民人均純收入2910元（見表2）。
附表2：南部六縣近年經濟總量統計表                             單位：萬元
年度 綏德 米脂 佳縣 吳堡 清澗 子洲 合計
2002 48100 28100 28400 11300 24700 30100 170700
2003 60800 38600 33800 13700 31000 35303 213203
2004 70500 56400 40200 24700 41200 43982 276982
2005 82819 59931 43441 25400 47840 51991 311422
2006 106700 73160 57570 32000 64420 65570 399420
2007 130710 119480 74250 43300 72290 85800 525830
2008 156700 154910 104200 56400 110940 138400 721550

2、南部縣主要經濟指標變化情況。與經濟總量增長相一致，在扶南戰略的推動下，南部縣各項經濟指標都發生較快增長。
一是工、農業總產值穩步增長。農業從2006年起，年均以超過25%的速度大步增長。工業生產總值在2007年達到創紀錄的169621萬元，是扶南前2005年的三倍多。
二是城鄉收入增長明顯。從2005年到2008年，南部縣農民人均純收入從1501元猛增至2910元，增長約一倍。城鎮居民可支配收入在扶南實施以來增長也相當顯著。
三是財政收入大幅增長。南部縣地方財政總收入從2005年的7601萬元，增加至2008年的13066萬元，年均增速也從扶南前的3%提高到22%。
四是固定資產投資增長迅速。借助于扶南“四兩撥千斤”的帶動作用，2008年與2005年比，固定資產投資增加1.96倍。一大批城鎮、農村基礎設施項目迅速開工，有的項目已經完成建設并投入使用。各縣交通、供水、除污等設施得到顯著改善。
五是產業結構變化顯著。扶南實施以來，農業和工業比重穩步上升，分別從2005年的25%和13%上升至2008年的33%和22%，三次產業的結構由25：13：62轉變為33：22：45，表現了工業化初期，第一、二產業向更加合理狀態的邁進。
3、南部各縣在全省排名位次變化。在陜西省2005-2008年度縣域經濟社會發展綜合排名中，榆林南部六縣除吳堡縣位次略有波動外，均有不同程度的進位，特別是子洲、清澗、佳縣、米脂四縣的進位都超過20個位次。2005年時，榆林南六縣在全省的排位整體處60至100位之間，屬于全省發展最差的一個層次；而2008年卻處在30至70位之間，整體排位區間向前推移了近30個位次，基本升進到中等偏下的層次。其中子洲縣從2007年起，連續兩年進入陜西省縣域經濟爭先進位“十佳縣”，從全省倒數12位，一躍升至第33位，并且獲得2007年度全省爭先進位第一名的稱號。(見圖一)
圖一：南部六縣在全省縣域經濟社會發展綜合監測排名

事實說明，扶南政策實施以來，加之市上對南部縣發展的整體重視，使南部縣發展出現了難得的成長態勢。省委、省政府要求陜北實現“跨越發展”，近幾年的榆林已在整體上實現了這種要求。而南部縣事實上是在“另一條戰線”上實現著“跨越”，即走出全省最差層次的跨越。它們在發展條件相對較差的情況下，不畏艱難、不懈努力，開創出一種求實、拼搏、奮進、飛躍的嶄新態勢。這同樣是對整個榆林市的貢獻和全市的光榮，不僅應予以充分肯定，而且令人深感鼓舞和欣慰。
二、在全市發展的新起點上，開創扶南工作新階段
當前我市已步入建設科學、和諧榆林的新起點，扶持南部縣發展，已成為建設科學、和諧榆林的重大戰略切入點。必須一以貫之地堅持下去，使其真正成為全市上下的共識，提升到一個新的水平。從而，在新的歷史起點上，開創我市更好更快的發展格局。
（一）實施扶南戰略，高瞻遠矚，深得民心，意義重大
調研過程中，我們強烈地感到，扶南戰略得到了各縣干部、群眾的一致肯定，它不僅獲得了成效，而且贏得了民心。廣大群眾紛紛表示，扶南政策讓他們感受到了黨和國家對于南部貧困落后地區的關心；感受到了市委、市政府對于南部縣脫貧致富的良苦用心；感受到了各級領導改變南部窮困狀態的堅定決心。企業家們深有體會地說：“扶南資金‘四兩撥千斤’作用重大，常常成為決定一個企業‘上’與‘下’的關鍵。有這個資金支持，企業就活了，也就上去了；沒有這個支持，企業就會被迫下馬�！笨h上的領導們認為，扶南戰略既是方向引導，又是實際支持，是建設和諧社會的重大戰略舉措，充分顯示了市委、市政府科學決策、為民執政的高超水平。
當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉，加快改造傳統農業，著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。榆林市的南北失衡是工農差別、城鄉差別和二元結構矛盾的典型表現。這既是難題，又是考量；既是壓力，又是動力；既是挑戰，又是機遇。在科學發展已成為全國、全黨共識的大背景下，榆林市重視區域協調發展，把建設和諧社會作為新的工作重點，這又一次登上了先人一招的“戰略制高點”；倘若通過自身的努力，切實破解了這個矛盾，這無疑又為榆林打造了一張更具燦爛光彩的“嶄新名片”；當著榆林在全省乃至全國率先實現科學和諧發展，這便在歷史上鑄造了一個功德無量的 “形象工程”。
（二）新階段、新目標，要求對扶南戰略作新的提升
扶南工作已獲得明顯收效，但與北部各縣的超常規增長相比，南北失衡局面仍在擴大。2008年，南部六縣的生產總值占全市份額為7.16%，僅為神木縣的28.39 %。現在的榆林市，整體增長水平在全省乃至全國都具有先進性，但同樣不容忽視的是，像榆林南、北如此突出的差距，在全省乃至全國也是少有的�？梢哉f，今天沒有誰會懷疑榆林市的快速發展，而人們更加關注和期待的是，它如何化解掉發展過程中新問題、新矛盾，在快速增長的同時提高發展的科學水平。
還需要注意的是，目前的扶南工作尚且存在明顯不足。從戰略上看，尚且處于局部狀態，還沒有上升到全市和全局性層次；從扶持方式看，尚且采用資金扶持的單一手段，還沒有形成綜合配套的扶持體系；從投入資金看，尚且較少，還沒有隨著全市財力的增加而加強；從資金營運和管理上看，尚且缺乏嚴格的規范，還沒有形成有效完善的管理體系和運行機制。而在南部縣本身的發展中，思想不解放、觀念落后、開發力度低、創造能力低下等問題仍較為突出，都需花大力氣加以解決。
為此，從新階段、新起點、新要求出發，扶南工作急需作進一步的創新和提升，要認識到：扶南不是一個短期、應急性措施，而是一個高瞻遠矚、深思熟慮之策；加快南部縣發展不僅僅是南部六縣的任務，而是全市十二個縣的共同責任和應該共同挑起的重擔；扶南的目標不僅僅是幫助南部六縣脫貧致富，而是要最終實現榆林全市共同發展、均衡發展、和諧發展；實施扶南戰略不僅僅是體現先富帶后富的關系，而是飽含著南部縣與北部縣人民之間的兄弟感情和全市各級領導堅持為民執政、科學執政的堅定信念，以及我國社會主義制度的優越性。
（三）從全市科學發展出發，端正對南部縣發展的認識
目前我市在看待扶南工作中，流行一種認識誤區，認為有北部縣的快速增長，南部縣發展慢無關大局。甚至主張采取所謂“人口轉移”，對南部縣發展持消極態度。這是一種典型的“戰略近視癥”。
首先，提出扶南戰略是順應時代要求的重大戰略創新�？茖W
發展并不能等同于經濟總量的增長，也不是一般意義的發展快可以代替。“又好又快”，“好”是總體要求，是擺在第一位的目標。市委、市政府提出我市存在“三大失衡”、“三大瓶頸”、“三個掩蓋”的問題，瞅準了問題的癥結、抓住了解決問題的要害，找到了步入新的更高層次科學發展的方向和重點。從這種戰略要求出發，為了破解南北失衡，即便是全市增長速度暫時下調兩個百分點，也是正常的和值得的；相反，忽視對南北失衡問題的解決，雖 “快”而不“好”，同樣是不符合科學發展要求的。換個角度說，如果南部縣的發展能夠有一個較大改變，那么整個榆林的發展就會建立在南北并進的兩個支撐點上，其發展的生機更強、后勁更足、態勢更為協調�？梢�，對南部縣是選擇消極“轉移”，還是積極“扶持”，決非“無關大局”。
其次，從近年來的發展看，南部縣并非是“扶不起的阿斗”，其已經創造了承接外生扶持的基礎和內生基因。一是基礎設施、生態環境已經得到較大的改善，尤其交通運輸、工業園區和產業環境建設上成效突出；二是農業產業化發展已成雛形，各地已培育了一批可深化開發的特色產品和加以推廣的典型模式；三是工業化進程已經起步，出現了一批具有較好發展潛質的中小企業；四是以縣城建設為重點的城鎮化進程在加快，為實現城鄉一體化發展打下了基礎；五是資源開發的前期準備工作已取得突破性進展，以鹽、氣、煤、油為重點的資源開發高潮即將出現；六是大量寶貴的文化旅游資源，經過統一整合打造，也會成為一個閃亮的經濟增長點。此外，南部縣干部群眾所具有的非常飽滿的發展熱情、在困難中磨練出的頑強創業精神，也將成為一種永不竭盡的發展動力。可以說，現在的南部縣已處于突破發展的前夜，只要加之一定外力推動，就可以爆發出一種強勁的快速增長生機，形成飛躍發展的態勢。
（四）榆林具備率先實現區域協調、整體和諧發展的條件
經過三十年改革開放的發展，特別是經過近十年來的高速增長，我市已經具備了對南部縣加大力度扶持、持續推進扶持的能力和實力。如果每年拿出地方財力的3-5%的資金，再加中省的各種資金和北六縣的縣縣互幫投入，就可以集中一筆非�？捎^的投資。只要引導得當，真正把錢用好，再加之其他方面的配套政策，南部縣的發展就一定能夠取得突破性進展。
從扶南工作本身說，經歷了三年多的實踐，也積累了不少好的經驗。一是扶持重點明確，主要集中在產業的發展和工業化水平提高上；二是形成以縣為主、市縣結合的項目決定機制；三是區別不同的項目和對象，分別采取無償投入、轉為國有資本和低息貸款三種資助方式；四是初步地積累了一套比較有效的資金管理制度。特別是市、縣分管領導和工作人員，都非常珍惜這塊資金，為管好、用好資金，提高使用效率，花費了大量精力，保證了資金使用的安全有效。從而，也為進一步提升扶南戰略，打下了良好的工作基礎。綜合多方面的因素，我市率先實現協調發展、整體和諧的戰略目標，是完全有條件的和可以取得成功的。
概而言之，我們一定要把提升扶南戰略，與開創全市科學、和諧發展新格局有機地結合在一起。進一步鼓足改革創新的勇氣，堅持把建設科學、和諧的榆林，作為全市、全局發展的新起點；把解決南北失衡，作為新起點邁進的戰略重點；把敢于和善于破解矛盾，興利除弊、變害為利，作為戰略重點創新的突破點；把強化扶南工作力度，作為推動突破點爆發的著力點，從而在全市范圍內掀起“二次創業”的新高潮。
三、以創新的姿態加強扶南工作和南部縣的發展
（一）創新扶南工作指導思想
要深入貫徹科學發展觀，按照建設馬克思主義學習型政黨和把馬克思主義中國化、時代化、大眾化的要求，進一步解放思想，更新發展理念，堅持把扶南工作與實現全市科學發展相統籌，把南部縣發展看作是全市發展的全局性大事和南北區域的共同任務；堅持內生發展與外生扶持相結合，通過外生扶持推動內生活力煥發和增長能力提升；堅持富民產業和強縣項目相協調，通過培植兩個增長極，形成富民與強縣相互支撐發展；堅持轉變發展方式與創新制度機制相配合，通過變革的激勵推動發展活力的釋放。構建綜合扶持方式，加大資金扶持力度，規范扶持資金管理，強化扶持成效考核。力爭在五年左右使南北失衡狀況發生較大改變，到2020年，基本實現全市南北共同富裕、各有特色、城鄉一體、和諧發展的嶄新格局。
（二）創新扶南工作目標定位
扶南工作在目標上，應定位于實現南部縣的快速健康發展和南部縣人民的富裕及幸福指數的提高。南北協調發展不是追求南北同速度增長，而是立足于充分發揮各自的資源優勢和綜合創造能力，使全市發展布局科學、要素配置優化、人盡其力、物盡其用，形成較高的發展水平和貢獻能力，實現南、北部各縣人民的富裕水平和基本公共服務享有水平均等。在主要經濟指標的選定上，與國家關于全面實現小康社會等指標要求對接，形成兩個階段的定位要求：
第一階段（2010─2015年）：
經濟總量快速增長。到2015年，南部縣地區生產總值達到400億元，年均增長20%以上；常住人口控制在100萬人以內，人均地區生產總值達到4萬元，接近全市的平均水平；農民人均純收入達到8000元，城鎮居民人均可支配收入超過2.6萬元；地方財政收入超過20億元，財政總收入達到45億元。全社會固定資產投資累計達到1500億元。南部各縣在全省縣域經濟發展中的排位，在2008年的基礎上分別向前推進5個位次以上。
產業結構優化升級。到2015年，各縣富民產業培育已基本成熟，創造生產總值和提供農民的人均純收入，分別比2009年翻一番；強縣項目的總體框架已經形成，強縣項目創造生產總值占全縣生產總值的比例、創造財政收入占全縣財政收入的比例，分別達到50%以上。農民工接受職業教育普遍化，非農產業就業水平大幅度提高。在第一、三產業貢獻水平上升的同時，第二產業的份額達到40%以上。發展方式轉變取得實質性進展，經濟發展的現代化水平顯著提高。
社會環境有效改善。退耕還林成果得到進一步鞏固，林草覆蓋率達到45%，中心城區綠化率達到35%；農業灌溉用水有效利用系數提高到0.55，主要污染物排放量減少10%，工業固體綜合利用率提高到60%，縣城生活垃圾、污水實現無害化處理。
公共服務顯著加強。到2015年，基礎設施和生態環境得到新改善。公路、鐵路、水利、電力、通訊網絡、城市氣化等基礎設施支撐能力進一步增強，縣城和產業集中區的公共服務設施條件達到優化水平。城鎮化率提高到60%以上。居民飲用水基本實現自來水。教育、衛生、農村合作醫療和社會保障等均達到全市平均水平。群眾文化生活豐富多彩，人口素質明顯增強，民主法治和精神文明建設取得新進展。
第二階段（2016─2020年）：
通過第一階段的發展，南部縣將步入工業化和城鄉一體化快速推進、農業穩步增長、服務業加速增長的經濟總量擴張階段。到2020年地區生產總值達到1000億元左右，人均地區生產總值10萬元，達到全省的平均水平。財政收入超過120億元，其中地方財政收入超過50億元。產業結構進一步優化，第二、三產業的份額超過90%，其中第三產業的比重不低于45%。城鎮化率力爭達到65%，南北城鄉居民收入水平大體均衡，人均收入超過3萬元。社會各項事業都能與全市同步發展，享受公共服務水平均等。全市各縣在全省區域經濟發展的排位中，全部進入前30名。全市南北協調，共同富裕、和諧發展的局面基本形成。（見表3）
表3：2010-2020年南部縣經濟社會發展的主要指標
類別 指    標 2010 2015 2020 屬 性 備 注
經
濟
總量
主題 國內生產總值（億元） 120 400 1000 預期性 年均20%以上
總人口（萬人） 130 100 100 約束性
人均國內生產總值（元） 9230 40000 100000 預期性
農民人均純收入（元） 4200 8000 12000 預期性
城鎮人均可支配收入（元） 15000 26000 30000 預期性
地方財政收入（億元） 2 20 50 預期性
產業發展主題 富民產業占生產總值比重（%） 20 36 40 預期性
強縣項目占生產總值的比重（%） 30 50 55 預期性
一、二、三產業的比重 30:36:34 20:40:30 10:45:45 預期性
研發支出占生產總值比重（%） 2 2.7 3.4 預期性 [0.7]
社會環境
主題 農業灌溉用水有效利用系數 0.5 0.55 0.6 預期性 [0.05]
工業固體廢物綜合利用率（%） 60 64.2 68.4 約束性 [4.2]
主要污染物排放總量減少（%） 20 24.2 28.4 約束性 [4.2]
森林覆蓋率（%） 20 45 50 約束性
能源利用效率 20 30 45 約束性
公共服務主題 城鎮化率（%） 47 60 65 預期性 [4]
國民平均受教育年限（年） 9 10 11 預期性 [1]
城鎮基本養老保險覆蓋人數率（%） 45 60 100 約束性
新型農村合作醫療覆蓋率（%） >80 >90 100 約束性
城鎮新增就業（萬人） 10 20 35 預期性 累計
轉移農業勞動力（萬人） 12 30 40 預期性 累計
注：國內生產總值和城鄉居民收入為2009年價格；帶[ ]的為五年累計數；主要污染物指二氧化硫和化學需氧量。

（三）創新扶南工作主導路徑
1、堅持解放思想與創新發展理念相得益彰。要在解放思想中創新發展理念，在發展實踐中創新發展路徑�？茖W發展不是要理想化的追求一點弊端都不存在、一點曲折都沒有的“發展”，而是通過創新化解發展中的難題，提高發展的質量和水平。要切實樹立以人為本統領一切的理念、發展才是硬道理的理念，用“闖”和“試”實現創新的理念，始終把有利于南部縣人民富裕幸福，作為判別一切是非的最高準則；以實現經濟社會快速有效發展，作為處理一切問題的總體要求；在“闖”中改、在“試”中創，作為推進發展路徑創新的基本方法。創新南部縣發展思路、產業重點和要素配置方式，創新扶南方略和扶持路徑，創新扶南領導方式和保障機制。采取大氣魄決策、大戰略謀劃、大手筆操作，著力構造全方位、有創意、可持續的扶南推進體系，形成可供操作的工作路線。
2、堅持內生發展與外生扶持互動共振。必須堅持以內生發展為主。南部縣一定要本著自力更生的態度，摒棄“等、靠、要”的依賴思想，主動挖掘自身的潛在優勢，大膽創新，積極創業，增強自身造血功能，唱好經濟社會發展的主角。同時，市委、市政府和北部縣也應把對南部縣的扶持，看作是義不容辭的份內職責，強化對扶南的投入和工作力度。從而，實現內生發展與外生扶持互動協調、合拍共振，推動全市經濟社會的和諧快速發展。
3、堅持富民產業與強縣項目統籌推進。富民產業是指能讓民眾廣泛參與、可以穩定持續發展，且具有一定的競爭優勢，對農民收入增長起到主要支撐作用的產業。富民產業的重點在農業，關鍵在提高發展的產業化水平和創收能力。既要依托原有基礎，更要突出創新提高；既要擴大規模，更要增大效益；既要重視生產，更要拓展銷路。要通過設施化建設、科技化創新、市場化引領、工業化配套、標準化管理、組織化提升，培植推廣一批富民產業發展的典型模式，使農民收入建立在穩定的、有活力的產業支撐之上。強縣項目是指依托各縣自然資源條件和經濟要素基礎，能夠促使本縣工業化、城鎮化產生實質性突破，成為縣財政收入的主要增長點和支撐點的重大骨干項目。扶南要在每個縣內，選擇這樣的項目給予重點投入。統籌富民產業和強縣項目的雙向作用，從而在短期內使農業產業化和縣域工業化、城鎮化步伐加快，在改造小農經濟和化解城鄉二元結構上取得實質性進展。
4、堅持發展方式變革與制度創新彼此促進。發展方式落后是阻礙南部縣經濟發展的深層根源。要從發展方式變革上創新發展思路，提升發展能力。一是從傳統的家庭“小而全”式自然經濟，轉變為專業化的或一專多兼的特色經濟；二是從落后的手工勞動和以體力消耗為代價的生產，轉變為具有一定科技含量、綜合利用諸多現代經濟要素的產業發展和經營；三是從家庭單位型生產，轉變為在民營經濟創業中形成的家庭企業、合作經濟組織、公司加農戶、專業合作社等新型經濟組織結構；四是從孤立的從事種植業或養殖業，轉變為種、養業立體組合，產前、產中、產后有效對接，標準化與綠色化相輔相助的創業路徑；五是從舊集體經濟的統一經營模式，轉變為多元化、多層次、多形式綜合經營服務模式；六是從小規模的“一村一品”發展，轉變為采取“大集中，小靈活”布局引導下的、一個地區重點發展一種產品、做強做大一種產品，瞄準全國、國際大市場的品牌化發展。
與此同時，著力對影響經濟發展的制度性障礙進行破解，用改革、創新的方式，化解發展中的矛盾。著重圍繞土地流轉、規�；�經營、城鄉一體化、投融資體制、信貸和金融服務、企業制度等，進行政策觀念創新、組織形式創新、發展模式創新和管理機制創新。
5、堅持資金扶持與綜合扶持相互配套。影響南部縣發展的因素很多，扶持南部縣發展也應實行綜合扶持方式。資金扶持仍然是南部發展的主要推動力，要加大投入力度，提高資金使用效率。同時實施多種政策傾斜，運用資源配置、產業轉移、項目共建、技術指導、人才交流、職務提升、稅費減免、投融資機制創新等多種形式、多種手段、多種渠道加以特殊支持，做到資金扶持和綜合扶持的相互配套，提高扶持的整體功能。
 6、堅持市扶縣與縣扶縣雙管并進。在繼續加強、規范市扶縣政策的同時，將北部縣對南部縣的“友好型援助”，轉變為“責任型扶持”，明確規定各北部縣財政每年拿出的資金量和增長機制。市財政和北部縣財政都要將扶持資金，納入每年的國民經濟計劃和財政預算，保證專款專用，按時撥付。
（四）創新南部縣域發展戰略與產業布局
1、產業選擇原則和扶持的重點產業。富民產業選擇主要突出：①自然條件優越，要依據科學的測定和評價，證明這里的土壤、氣候、生態環境等，適宜種、養產品生長，屬于優生區域；②產品市場較大，可以穩定發展，具有一定盈利空間；③當地已經形成了本產品的較強生產力，技術水平較高，成本相對較低，或者可以引進、吸收某種新技術或新產品。
強縣項目選擇主要突出：①資源條件好，客觀上具有優勢；②采用或引進技術比較先進；③產品關聯度高，消費需求較大；④在當地或區域內具有較強的競爭能力；⑤相關污染和負面問題可以得到有效控制。
基于以上原則，本調研認為南部縣發展在整體上應突出五個方面的產業，即：精品特色農業、鹽氣煤化工業、農副產品加工業、物流商貿業、旅游文化產業。這五大產業同時應該成為扶南支持的重點。
2、富民產業和強縣項目的布局思路。
——綏德縣打造大棚菜、山地蘋果為主導的富民產業，同時以物流園區建設、鹽化工、石雕石刻業和飼料、畜禽等加工業為強縣項目；
——米脂縣打造山地蘋果、大棚菜為主導的富民產業，同時以鹽化工、服裝制造、鑄造、小雜糧加等產業為強縣項目；
——清澗縣打造紅棗、山地蘋果為主導的富民產業，同時以優質石材開發加工、鹽化工、紅棗、粉條加工等農產品加工為強縣項目；
——子洲縣打造山地蘋果、黃芪為主導的富民產業，同時以鹽、氣、油化工，油料、食品和中草藥材等農產品加工為強縣項目；
——佳縣打造紅棗、山地蘋果為主導的富民產業，同時以鹽、氣、煤化工和畜產品和小雜糧等加工為強縣項目。
——吳堡縣打造紅棗、山地蘋果、蠶桑為主導的富民產業，同時以煉焦、煤鹽化工、飲料等農產品加工為強縣項目。
與此同時，南部各縣都應從當地自然條件和養殖習慣出發，在以肉羊生產為重點的同時，選擇一種畜、禽產品，進行集中性發展。引進優良品種，采用科技養殖方法，創新組織方式，強化配套服務，擴展生產規模，并形成與種植業配置優化的立體生產模型、同加工業相協調的經濟組合模式，提高經濟發展循環水平和加工深度，成為農民增收的重要支撐點（見表4）。除此以外，各縣還可選擇一些在當地小環境中有一定發展優勢的特色產品，予以加強發展，最終形成“大產品大區域集中做大，小產品小范圍分別做強”的發展格局。
表4：南部各縣富民產業和強縣項目布局
縣域名稱 富民產業 強縣項目
綏德縣 大棚菜、山地蘋果 物流園區、鹽化工、石雕石刻業、農產品加工
米脂縣 山地蘋果、大棚菜 鹽化工、服裝制造、鑄造業
清澗縣 紅棗、山地蘋果 優質石材加工、鹽、氣化工、農產品加工
子洲縣 山地蘋果、黃芪 鹽、氣、煤化工、農產品加工
佳  縣 紅棗、山地蘋果 鹽、氣、煤化工、農產品加工
吳堡縣 紅棗、山地蘋果、蠶桑 煉焦、煤、鹽化工、農產品加工
注：養殖業自主選擇重點產品，旅游項目由全市統一打造

3、積極開發巖鹽和重視鹽產業發展。巖鹽是南六縣的最重要資源，如同北部縣的煤一樣，如何加快開發，關系重大，影響深遠。為此，我們去山東等地進行了專門性調研，已形成了初步看法。
第一，巖鹽資源是我市又一國家級的寶藏，競爭優勢突出，實施大開發勢在必行。目前山東等地海鹽生產銳減，市場需求不斷增大。據初步測算，目前榆林市和周邊工業加工用鹽規模約在1500萬噸以上，而且需求還會進一步擴大，開發前景看好。
第二，南部縣應該把鹽業開發作為工業化和非農產業發展重要支點。首先是開展原鹽生產，然后擴大鹽化工業，不斷推進深、精產品開發。鹽業生產可以采取民眾太陽能晾曬方式與設備加工方式結合。民眾曬鹽工序簡單、成本低，產出效益高。據有關典型調查，我市日曬鹽用地效益是種植水地玉米的20倍，是山東等日曬海鹽效益的15倍以上，實施有組織的推廣，可以成為農民快速致富的有效路徑。在有條件的地方，應將部分土地長遠規劃為鹽田，轉變土地用途，提高產出效益。同時，積極開發非用地烘干或采用可復耕性鹽池方式，擴大生產規模。
第三，發展鹽業產業難點有三：一是用水問題，這是南部縣發展工業面臨的普遍問題，應統一設法解決，可以試驗采用修建季節儲水庫加以解決。二是污染問題，主要是對土地的鹽化。這個問題應作具體分析，作為國家級的鹽礦產區，就應該規劃一部分土地作為永久性鹽田；另一方面根據山東的經驗，采取塑膜防滲、淡水壓堿等辦法，便可解決鹽田復耕問題。三是政策問題，從國家打破壟斷的改革趨勢看，這個問題是可以化解的，即便在現行政策下，也是可以用變通方法處理的。
4、統一整合發展旅游產業。對南部縣旅游產業進行統籌整合，以沿黃旅游為主線，串并各縣旅游景點，統一打造旅游精品線路。根據各縣的建議，可整合打造的主要景點有，綏德縣：以扶蘇墓、漢畫像石館、陜北革命紀念館、民間藝術中心為主要載體的，以秦漢文化、邊塞文化、黃土文化、紅色文化為主要內容的文化旅游一條街景區項目。米脂縣：以李自成行宮、楊家溝、姜氏莊園、農家小吃城為主線的歷史文化和紅色旅游景區。佳縣：以白云山、云巖寺、香爐寺為主的宗教文化旅游景區，以神泉堡為主的紅色旅游和愛國主義教育景區。吳堡縣：以吳堡古城、黃河漂流、毛澤東東渡黃河紀念地、柳青故里、橫溝溫泉為主的自然歷史旅游文化景區。清澗縣：以袁家溝毛主席詩詞紀念館、紅軍東征紀念館、民俗文化館為主的紅色文化旅游景區和以黃河沿岸為主的生態風情旅游景區。子洲縣：以佛殿堂、南豐寨為主的森林生態、宗教文化旅游景區。
通過以上發展，最終將南部縣打造成以山地蘋果、優質紅棗、設施蔬菜和畜禽產品等為特色產品的精品農業基地；以工業制鹽和民間曬鹽相結合，制鹽與鹽化工業一體為重點，鹽、氣、煤、油綜合開發的現代化工業基地；以食品、飲料、飼料、藥材加工為重點，與農業發展相配套的產前、產中、產后相結合的涉農產品加工業基地；以沿黃河旅游為帶動，彰顯陜北革命文化、傳統人文精神和黃土文化風情為主要內容的旅游文化產業基地；以綏德物流園區建設為骨干，連結區域發展、延伸區域中轉為重點的鐵路、公路、航運、管道運輸相配套的物流商貿產業基地。
四、更加強化對扶南工作和全市和諧發展的領導
（一）進一步加強和改善扶南工作領導及協調機制
建議在原扶南工作領導小組的基礎上，成立南部縣發展促進委員會，由黨委、政府、人大、政協四套班子有關人員組成，市委或市政府主要領導擔任委員會主任，并確定一位熟悉南部縣工作的市級領導作專職副主任，主持日常工作。促委會定期研究有關重大問題，督促檢查工作進展情況。強化扶南辦工作職能，增編專職辦事人員，加強項目監督職能。同時，科學劃分各相關部門的工作職能，精心設計資金運營工作流程，完善部門之間的協調服務機制，提高管理的協調性和工作效率，形成上下一心、共促發展的良好工作氛圍。
（二）制定扶南工作規劃，明確各縣發展戰略
各縣要依據各自的資源稟賦條件和“五個基地”建設的產業布局思路，結合十二五規劃制定扶南工作規劃，分別報市促委會（扶南工作領導小組）審定，經市和扶南辦和促委會協調、統一認定后，由市發改委正式編制南部縣發展的專題規劃，并與全市和南部各縣國民經濟發展規劃相統一，明確各縣的戰略任務和實施路徑。
（三）加大資金投入，建立規范和可持續的資金增長機制
建議從2010年起將市財政安排的扶南資金總額提高到3億元以上，然后以此為基礎每年在上年市財政增收中拿出1%逐年作追加。北部縣各縣財政2010年以1000萬元作基礎，然后同樣逐年拿出上年財政增收的0.5%作追加。市、縣財政共同籌集的扶南資金，統一歸市扶南辦作為年度預算資金進行計劃安排。
（四）以科技創新為推動，加快產業優化升級
采取政策引導，鼓勵創新和整合科技資源，圍繞南部縣和全市發展的重點產業和項目，建立產品、技術研發中心和信息中心，推進產學研合作，建設結構合理、功能完備、開放競爭的區域自主創新體系。同時，還應以縣為單位或市縣結合，通過農村科技服務體制改革和科技人員管理方式創新，瞄準產業發展中存在和出現的問題，諸如紅棗產業生產效益差、蘋果種植技術落后、養殖業缺乏科技含量等問題，創建以行業為依托的科技中心和以地區為依托的科技服務中心，為產業和企業發展提供技術咨詢和科技服務。最終形成每個主導產業都有研發機構、每個縣和產業園區都有科技示范推廣中心的總體格局，充分發揮科學技術第一生產力的引領作用。以科技創新推進經濟發展方式轉變，引領產業結構優化升級。
（五）采取多方式扶持，加快民營經濟發展
民營經濟是振興南部縣域經濟的有效生力軍。要大力解放思想，創新政策機制，加大對民營經濟的扶持力度。放寬在礦產資源開發中的諸多限制，積極推進對民營企業的貼息貸款和風險保障；鼓勵企業優化組織結構和提升管理水平；支持企業進行技術創新、產品創新、市場創新、設施引進等，使南部縣的民營經濟逐漸上檔次、上規模、上水平。從而，成為縣域財政收入的主要支撐，成為農民轉業與城鎮就業的主要載體，成為增加城鄉居民收入的主要途徑，成為帶動地方經濟發展、穩定社會的主導力量。
（六）更加重視對南部縣基礎設施建設的支持。
一是進一步破解交通瓶頸問題，加快建設榆林至清澗高速公路、沿黃公路及其他骨干道路，加快建成一批現代綜合交通樞紐站場，促進各種運輸方式的有效銜接，不斷推進綜合運輸體系和現代物流發展。二是加強水利基礎實施建設，專題研究開辟工業用水解決途徑，加強縣鎮供水工程建設；重視壩系工程建設，修建和修復淤地壩，增加基本農田。三是加強重點小城鎮建設，配合工業園區建設和重點產業布局，除省上“百鎮工程”外，市上再在南部縣各扶持一個重點鎮建設。四是繼續完善退耕農戶的利益實現機制，進一步鞏固退耕還林成果，擴展退耕還林面積，努力塑造綠色、清潔的人居環境。五是繼續加大對南部縣城鎮教育設施、醫療設施、公共健身、休閑場所和老年福利院建設的投資力度，加快南部縣城鄉基本公共服務均等化進程。
（七）構建全方位、有創意、強力度的扶南綜合政策體系
建議效仿省上支持榆林發展的方法，認真研究制定一整套支持南部縣盡快實現產業結構調整和發展方式轉變，加快富民產業發展和強縣項目建設，增強企業的市場競爭力，促進資本運營市場的形成，推動人才智力引進，強化行政領導責任等方面的配套政策。綜合應用行政的、經濟的、法規的方式，采取資源配置、財政扶持、金融創新、稅收優惠、組織保證等手段，推動扶南目標的真正實現。
（八）創新資金管理方式，切實提高資金使用效率
在總結已有經驗基礎上，進一步規范三種扶持方式，形成各縣資產運營公司統一管理資本金、貼息和低息貸款制度，對企業貸款實行嚴格審批管理。建議進行擴大受援縣資金管理自主權試驗。選擇一個領導班子較強的縣，推行“思路審批、項目自定、資金切塊、效果評審”的方式。市扶南辦只對本縣發展思路和投資方向進行審定，然后把資金切塊下撥到縣，把項目決定權放給縣政府，項目完成后由市扶南辦組織審計和成效評價，出現違規違紀行為者予以嚴處。同時通過與商業金融機構合作，逐步形成扶南資金通過資本市場運營的新格局，充分發揮扶南資金作為開發性金融資金的“放大效應”。
（九）統籌整合其他建設資金，集中用于扶南重點發展
建議市政府統一研究各系統用于城鄉建設的各種資金與扶南資金協調配合問題，使各種資金使用與扶南所要求目標和重點相統一，并賦予縣上一定的統籌管理權力，強化扶南重點項目的籌資能力。在整體思路上，要突出城鄉經濟社會一體化要求，突出重點產業和項目優先發展，突出大村大鎮的支撐和帶動作用，突出對骨干基礎設施項目的加強和有潛力的企業的重點支持，從而強化城鄉建設資金的整體合力和使用效力。
（十）完善扶南工作和南部縣發展的考核制度和評價方法
建議從扶南工作的目標要求和南部縣發展特點出發，制定南、北部縣不同的縣級班子政績和縣級主要領導的考核、評價體系和考核辦法。對南部縣發展評價，重在比增速、比項目完成及實際效益情況、比在全省排名中的進位，鼓勵干實事、真干事、干成事。在項目效益的評價上，應實事求是，區別扶持性質，制定不同的評估辦法，客觀公正，既重經濟效益，又看社會效應，防止弄虛作假，嚴懲違法亂紀。