貧困是困擾經濟社會發展的一個重大現實問題，了解和掌握農村低收入人口的貧困狀況，是解決“三農”問題，全面建設小康社會的重要前提。為此，市政協財農委會同市民政局、統計局、扶貧辦等涉農部門，在喬萬榮副主席的帶領下，于4月中旬先后深入神木、吳堡、定邊等縣的部分鄉鎮，采取入戶走訪、聽取匯報、座談研討等形式，就我市農村低收入人口貧困狀況進行了專題調研�，F將有關情況報告如下：

一、我市經濟發展情況和農村貧困現狀

榆林是全國唯一的能源化工基地，經過十多年的開發建設，現已成為“西煤東運”、“西氣東輸”、“西電東送”的重要基地。特別是“十一五”以來，市委、市政府以科學發展觀統領全局，以國家能源化工基地建設為中心，全市經濟呈現持續快速發展的良好態勢。2007年全市生產總值達672.31億元，增長20.19%；財政總收入達到158.6億元，增長37.9%。經濟增長速度連續6年保持全省第一，財政收入躍居全省第二位，成為全省乃至整個西部地區新的經濟增長區域。

在經濟快速發展的同時，市委、市政府著力改善農村貧困狀況。2000年以來，累計解決了38萬人、62萬頭牲畜的飲水問題；新修鄉村道路5984公里，貧困鄉村交通狀況得到改善；新增基本農田15.4萬畝，貧困區域人均基本農田達到1.8畝；“草、羊、棗、薯”四大主導產業初具規模，目前全市有人工草地480萬畝，羊子存欄382萬只，紅棗150萬畝，洋芋種植面積280萬畝；基本普及了九年制義務教育；醫療衛生機構發展到342個；廣播電視覆蓋率達到85%。1192個扶貧開發工作重點村得到了扶持建設，1.6萬戶6.8萬貧困人口實施了移民搬遷，貧困人口由2000年的108.77萬人減少至2007年的50.24萬人。

但從農業、農村現狀來看，與快速發展的能源工業、城市建設相比，農業、農村的發展明顯滯后。2007年我市農業總產值只有65億元，僅占全市總產值的10.2%；農民人均純收入2621元，是全國農民人均純收入4140元的63%。全市12個縣區中10個為國家扶貧開發工作重點縣、2個為省級扶貧開發工作重點縣；5510個村中有1378個扶貧開發工作重點村，占25%；人均純收入在845元以下的貧困人口50.24萬，占292萬農業人口的17.2%，在全省最多。貧困村、貧困人口主要分布在白于山區、黃河沿岸土石山區和資源開發區。由于多種因素制約，現有的貧困人口脫貧難度更大。貧困問題在今后相當長一段時間內仍然是困擾我市經濟社會全面發展的一個突出問題。

二、農村貧困的突出問題和主要特點

（一）從宏觀看，突出表現為“三個并存”：一是豐富的地下資源和惡劣的自然環境并存。我市資源豐富，據《各國礦產儲量潛在價值》估算，潛在價值約46萬億元，平均每平方公里土地擁有10億元的地下財富，是國內罕見，世界少有的能礦資源富集區。但地上的自然環境和氣候條件十分惡劣，北部風沙草灘區土壤沙化嚴重，南部丘陵溝壑區水土流失嚴重，加之以干旱為主的各種自然災害頻繁發生，對全市82%的農業人口來講，生存和發展一直面臨嚴峻挑戰。二是資源的快速開發與環境污染的威脅并存。北六縣資源開發區已出現地面沉降、山體滑坡、水資源和植被破壞等嚴重的環境問題。僅神木、府谷兩個產煤大縣就有60多平方公里、4.2萬畝農田嚴重減產或無法耕種，部分地方的群眾因此而集體返貧。三是農產品生產能力擴大與農業產業化進程緩慢的矛盾并存。解決“三農”問題的核心是實現農民增收。近幾年我市逐年增加資金投入，建設了不少農產品示范基地，但由于農產品深加工能力弱，產品優勢難以轉化為商品優勢和經濟優勢。加之農村剩余勞動力向二、三產業轉移渠道不暢，農民增收難仍是困擾“三農”問題的主要原因之一。

（二）從微觀看，據市民政局2006年對全市城鄉各1000戶低收入貧困家庭的抽樣調查分析，主要存在以下問題：一是農業生產的基本條件差。在隨機抽取的1000戶農村貧困戶中，人均年純收入300元以下的共有263戶，其中有248戶分布在南部丘陵溝壑區的沿黃地區和白于山區，這些地方山大溝深、交通閉塞、水土流失嚴重、干旱缺水，農業抵御自然災害的能力十分脆弱。二是貧困群體的文化素質低。在調查的2000戶、9401人中，大專文化程度的只有12人，占0.12%；高中文化程度的37人，占0.36%；初中文化程度的129人，占1.3%；小學文化程度的355人，占3.9%；文盲、半文盲就占94%左右，整體自我發展能力非常低。三是戶均生產資料的擁有量奇缺。大型農機具（三輪、四輪拖拉機、加工機械等）百戶不均一臺，大家畜十戶不到一頭，新技術（水平溝種植、地膜覆蓋等）使用率不足5%，基本上沒有擴大再生產的能力。四是人均純收入水平十分低下。在1000戶農村貧困戶中，年人均純收入625元以上的僅占1.7%，500—625元的占11%，400—500元的占23%，300—400元的占38%，200—300元的占16%，200以下的占10.3%。五是市場參與程度低。1000戶農村貧困戶中，出售農產品收入人均只有3.7元，出售其它加工產品收入人均只有1.1元。自給尚不能自足，購買力相當低下。六是生存發展對社會依賴程度高。在2000戶調查戶中，當年從政府得到的救助人均67元，從社會得到的捐助（包括實物折價）人均35元，從退耕還林和以工代賑得到的補助人均13元，從銀行得到的小額信貸人均8元，從集體經濟組織得到的補貼人均3.8元。調查年度中人均獲得救助126.7元，救助成為他們重要的經濟來源之一。七是生活消費支出結構失衡。調查戶人均全年吃飯的支出比例達到67%，穿衣支出11%，醫療支出7.5%，基建支出5.5%，教育支出2%，婚喪支出3%，“人情門戶”支出3%，其他支出1%。收入的絕大部分用來維持生存，基本上沒有發展的余地。

（三）從個例看，有的主要是因為社會原因，如環境破壞、教育負重等；有的主要是因為自然原因，如疾病纏身、遇災突變等；但更多的是自身原因，如年老體弱、殘疾智障等。但不管什么原因，在入戶走訪時看到的景象還是令人心酸：神木麻家塔鄉買力灣村71歲的李萬發老人，家有三間低矮的破房，一間堆放雜物，一間做飯，住人的一間家徒四壁，除了炕上破舊的被褥，就是地下一口用破布片苫著的薄棺。當老人一邊訴說他靠飼養20多只羊養活癡兒傻媳和一個孫女，一邊佝僂著身體掀開棺蓋，從里邊摸索出一盒煙時，看的叫人揪心；神木欄桿堡鄉的院候三， 44歲，身患腎病綜合癥，喪失了勞動力，妻亡子幼，一身債務，吃了上頓沒有下頓，常�？苦l政府的救濟；吳堡丁家灣鄉后畔村的支書馮建斌，今年54歲，精明能干，但由于立地條件差并供養三個子女上學，已舉債近10萬元；神木店塔鎮前梁村位于榆家梁煤礦采空區，受采空塌陷影響，目前村里人均只有0.2畝水澆地，全村38戶中有10戶生活十分困難，因無錢買煤，家居煤海撿柴燒。他們的情景反映了不少貧困戶的生存狀況。

三、農村貧困問題的原因分析

綜合分析我市農村的貧困問題，其原因主要有：

（一）資源開發與地方經濟特別是農民增收關聯度低。由于能源化工產品需求價格彈性低，市場風險小而投資回報高，強有力地吸引著人們的投資注意力。這種現實讓榆林市必然選擇把發展重點放在了能源產業和城市經濟的發展上，而農業由于基礎薄弱、生態環境惡劣，必然在發展中處于滯后地位。工農業發展和城鄉發展的巨大差異，導致了富市與富民難以同步，產生了財政的高增長掩蓋了農民收入低水平，城市建設的成就掩蓋了農村的落后，典型的富裕戶掩蓋了面上貧困的畸形現象。煤炭大縣神木的財政總收入由10年前的1億元增長到了2007年的47億元，穩列全省縣級第一位。全縣資產上億元者就達200戶左右，資產上千萬元者也有3000戶左右。與之形成對照的是，全縣38萬人口中尚有貧困人口3萬多人，大約10萬人口僅僅達到了溫飽水平。資源長期的無償劃撥使用，使中省企業以其獨有的優勢取得大部分礦業權，獲取了大部分開發的收益甚至暴利。而地方政府收益甚少，普通百姓不但難以獲益反而要承受環境破壞造成的惡果。這種資本投入的“洼地”效應也是導致我市產業結構失衡、分配不公、農民貧困以及各種矛盾凸顯的根本原因。

（二）工業反哺農業，城市支持農村的機制尚未形成。榆林經濟的快速增長和農業生產發展的落后緩慢，形成明顯的反差。與工業和城市比較，農業生產方式粗放，農民增收渠道單一，農業產值比重占三產的8%，農民人均純收入僅為城鎮居民可支配收入8850元的三分之一。然而，由于現行稅制等因素制約，榆林經濟的騰飛并沒有為城鄉統籌帶來相應的利益均衡機制；工業反哺農業、城市支持農村尚未形成制度機制；生態環境 “誰破壞，誰補償，誰治理”的責任難以落實，治理經費“懸空”，治理基金機制尚未形成。而我市財政收入對資源的依賴性過大，財政收入中留給地方的可用財力很少，嚴重影響了地方經濟的可持續發展。神木縣目前因煤礦開采形成的塌陷區面積達56.16平方公里，損毀耕地2.3萬多畝，1900戶6700多農民成為“生態災民”。店塔鎮紅旗村秦家燕灣村民小組，2004年以來地表陸續出現塌陷，不僅耕地無法耕種，住房也出現了倒塌或裂縫。2006年10月全組村民實施了整體搬遷，但新遷地還是礦區，并在井口旁，隨著日漸嚴重的“三廢”污染和新的塌陷，將面臨著二次搬遷。由于補償費很有限，只有房屋等生活資料的損失得到了補償，而耕地、林地、水源等生產資料的損害卻沒有投入機制，生活十分困難。村民武順曉身上穿的衣服，還是從垃圾堆里揀來的礦工們丟棄的舊工衣。

（三）扶貧幫困資金使用效益不高。近10年來，我市在中、省的支持下，集中財力針對農村貧困狀況開展了大規模的扶貧項目和社會救助，提高了貧困鄉村發展的潛力，使全市貧困人口逐年下降，但與此同時，也顯現出一些問題。一是資金投入分散，使用效益不高。資金投入與效益產出不對稱，2006年全市用于“三農”的財政投入達16.6億元，2007年增至30億元。但由于這些投入分散在十多個部門，約28個項目渠道，既增加了管理運行成本，又降低了農業投入的使用效率。二是一些扶貧項目由于設計上的原因或者在基層出現了政策走形，形成投資浪費。如移民搬遷，在很多鄉村出現了溝底搬至山上、溝里遷至路邊等意義不大的“整村移民”，沒有達到“搬出來、穩得住、能致富”的目的。村民為了貪圖享受移民搬遷款項，卻使自己增加了自籌資金的沉重負擔。

（四）社會保障體系不完善。隨著經濟發展、勞動力轉移以及扶貧工作的推進，農村有一定自我發展能力的貧困人口將逐年擺脫貧困，而老弱病殘以及無勞動力的貧困人口在整個貧困人口中的比例會越來越大，更多的要依賴農村社會保障體系和公共服務體系，才能保證最低生活需要。但是，當前的社會保障體系還不夠完善，如農村最低生活保障、新型農村合作醫療、貧困人口的醫療救助等。以我市新型農村合作醫療為例，目前的新型合作醫療制度基本目標定位還是以“大病為主”，合作醫療的受益面小，補助比例不高，2007年人均住院補助比例為34.53%，住院受益的群眾只有3.7%，與廣大群眾的期望相差甚遠。（五）農民貧困人口自身發展能力不足。體能和智能是人類最基本的發展能力，從當前我市農村貧困人口的狀況來看，這兩大發展能力的嚴重不足是貧困人口脫貧的主要障礙，據統計，在貧困人口勞動力中沒有技能的占90.4%，有一定技能的只有9.6%。

四、擺脫貧困的對策和建議

農村的貧困問題，僅僅是“三農”問題的一個縮影。要解決好農村的貧困問題，必須站在解決“三農”問題的宏觀戰略高度。只有發展農業生產，繁榮農村經濟，努力促進農民增收，才能從根本上解決農村的貧困問題。從我市的農業基礎條件和當前的市情特點出發，我們必須把大力發展現代特色農業作為解決“三農”問題的著力點，著重抓好以下幾項工作：

（一）切實把解決“三農“問題，促進農民增收放在統籌城鄉經濟社會發展的戰略高度。

思想是行動的先導。各級黨委和政府都應認真學習和深刻領會1號文件精神，努力提高思想認識，切實扭轉重工業、輕農業，重財政收入、輕農民增收的傾向，用抓工業的理念謀劃發展現代特色農業，把工業經濟中適應社會化大生產、符合市場經濟規律、能夠有效提高資源利用效率等經營理念，移植和導入農業領域。通過工業化的生產組織方式，抓好農業生產過程中的資本運營，發揮各類市場主體的積極性，走出一條統籌城鄉、以工促農、以城帶鄉的發展道路，推動榆林城鄉經濟的跨越式發展。

（二）創新舉措，加快建設現代特色農業。

1、采取有效措施，加大力度拓基地、建市場、育龍頭。產業化經營是發展現代特色農業的必由之路，必須建立“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶”的產業化經營模式。即以市場為導向，發展農副產品加工龍頭企業；依靠龍頭企業帶動　原料生產基地；再由基地聯結和帶動農戶。拓基地，就是要加強特色產業基地建設，既要擴張規模，又要推行標準化生產。創立一批特色品牌產品，更好地適應國內外市場的需求。要加強標準化生產和管理技術的培訓，逐步推動標準入戶。建市場，就是要建設和改造各類農產品批發交易市場，不斷完善城鄉農產品市場網絡體系；要推行新型營銷方式，發展會展促銷、物流配送、連鎖經營、電子商務、網上交易等現代流通業態，多渠道推動特色農產品的順暢流通。育龍頭，就是要千方百計扶持和培植農業產業化的龍頭企業，政府應當有超常規的大舉措，要像抓能源工業項目一樣抓龍頭企業發展。當前，要著重抓好三項工作：一是加強農產品加工項目的可行性研究。全市現已提出的70多個項目，完成可行性研究報告的僅有7項。為此，一定要根據特色農業生產基地布局和特色農產品加工需求擬定項目，加強可研、包裝等工作，做到投資商拿到項目就可以開工建設，以增強項目的吸引力。二是加強農產品加工產業園區的建設。現代工業發展要求生產基地集中化、生產過程生態化、污染治理統一化、生產協作配套化、企業服務本地化，工業項目必須實現園區化發展。但是，我市除榆林經濟開發區規劃了一個農產品深加工及輕紡園外，其他農產品深加工及輕紡園至今沒有規劃，這也是涉農項目招商引資效果不佳的原因之一。三是要制定極具吸引力的扶持政策。與能源化工產品不同，農產品加工及輕紡工業市場變化快，需求價格彈性高，競爭激烈，投資風險大且投資回報相對低，對投資者吸引力不足。因此，一定要通過政策扶持，引導投資。否則，特色農業就會失去“火車頭”的帶動作用，從而失去發展的靈魂。

2、提高農業科技研發能力和推廣力度，為發展現代特色農業提供技術支撐。一是要健全農技推廣網絡。在強化農業科技創新的基礎上，按照強化公益性、放活經營性、引導非營利性的原則，健全市、縣、鄉、村四級農技推廣網絡；二是要增設研發機構。以農科教、產學研、科工貿相結合等各種方式，組建農產品深加工研究中心、旱作節水農業研究中心、農業生物繁育中心等研究機構，改變研發體系不健全，農業科研成果儲備不足的狀況；三是要組織培訓農民。加強成套生產技術推廣，著力解決好特色農業生產中的各項關鍵技術，引導農業科技新成果進村入戶。

3、建設現代農業服務體系，為發展現代特色農業提供組織保障�，F代特色農業是以資本高投入為基礎，以工業化生產手段和先進科學技術支撐，有社會化服務體系相配套，用科學的經營理念來管理的農業形態。因此，要抓好體系建設，主要是農業科技推廣服務體系、農業信息服務體系、農產品質量安全保障體系等。同時，應認真貫徹農業專業合作社法，扶持農民自主發展生產合作、營銷合作、信息服務、技術培訓等專業合作經濟組織。

4、著力打造農產品品牌，為發展現代特色農業提供制度保障。特色農產品原產地獨特的資源條件和地理環境，具有不可替代的自然壟斷性，是保證特色農產品質量的前提。為此，一是應成立“農產品名牌戰略領導小組”，組織專人抓好這項工作，著力打造我市獨有的農產品品牌。二是應盡快編制農產品生產標準體系，通過標準制定來規范生產技術，提高產品質量；三是要加強農產品商標、證明商標、產品標識，以及農產品加工企業和有關機構的互聯網域名的注冊登記，同時，要加快無公害農產品生產基地認定和特色農產品的地理標志保護登記工作；四是要健全市縣兩級農產品質量檢驗檢測體系，不斷提高特色農產品的質量安全，有效地促進我市現代特色農業的健康發展。

（三）加大和整合財政投入，為發展農村經濟解決貧困問題提供資金支持。首先，要加強財政投入。堅持落實好中央關于“三個高于”、“三個加強”、“三個主要用于”的財政支農政策。逐步建立起財政支農資金穩定增長機制。其次，要探索整合財政支農資金方式。——以縣為主統籌安排進行整合。就是以縣委縣政府組成支農資金整合領導小組，以縣城經濟發展的重點為龍頭，對來自各種渠道的支農資金進行整合，項目的實施，由各部門、各單位負責，財政部門負責協調和資金的監督管理、報賬撥款，做到“各炒一盤菜，共做一桌席”。——圍繞發展主導產業進行整合。就是圍繞支持某一項產業的發展來整合安排支農資金，將整合資金主要用于該產業�！�—打造項目平臺進行整合。把投向相近、目標一致但來源不同的各項支農資金整合起來，集中使用。比如以新農村建設為平臺，集中使用資金�！�—此外，還可以進行分類歸并整合、切塊“打包”等方式整合。通過資金整合，既有利于集中財力辦大事，也有利于發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，吸引社會各方面的資金，從而極大地提高財政支農資金的使用效率。第三，充分發揮金融支持“三農”的作用。金融是現代經濟的核心。發展現代特色農業，促進農民持續增收，同樣離不開金融的有力支持。去年底，銀監會出臺了調整放寬農村地區銀行業金融機構市場準入政策，鼓勵各類資本到農村投資創業，設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社。我們應抓住中央推進農村金融體制改革的政策機遇，積極探索通過金融支持“三農”的有效途徑。

（四）完善社保體系，建立健全與扶貧政策相銜接的農村最低生活保障制度。

社會保障是一種有效的扶貧方式，扶貧則是一項特殊的社會保障措施。要實現消除絕對貧困的目的，不能忽視社會保障的扶貧功能。應根據農村新的貧困特征以及新農村建設的要求調整扶貧戰略，致力于完善貧困人口的最低生活保障制度。一是政府要在農村最低生活保障制度上發揮投資主體的作用，拓寬資金來源渠道；二是科學劃定農村最低生活保障線，合理選擇農村最低生活保障救助對象，逐步將低收入家庭納入救助范圍，實施預防和應急救助相結合的分類救助策略；三是加大教育和醫療救助的力度，繼續推進農村合作醫療制度，解決農村貧困人口中病、殘、老群體的醫療保障問題，從根本上預防和消除農村貧困；四是建立以縣為單位的三級救助實施系統，并建立農村最低生活保障制度的監控和評估體系。

（五）強化教育意識，從根本上解決農村的貧困問題。

就“三農”問題而言，政府的扶持引導是外因，農民的創業發展能力是內因，千百萬農民群眾才是發展農業生產、繁榮農村經濟的主體。因此，要從根本上解決農村的貧困問題，必須從基礎教育抓起，著力于提高勞動者素質，使廣大農民群眾成為懂科學、有技術、會管理、善經營的一代新型農民，極大地提高他們的自主創業、自我發展的能力。

從近期來看。首先，要加大財政投入，保障農村貧困人口基本的教育資源供給。落實對貧困家庭學生的書本費、寄宿生活費實行減免或補貼的政策，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，使貧困地區少年兒童受教育權利得以實現。其次，大力發展職業技術教育，切實增強貧困人口的就業競爭力。第三，建議在國家的財政扶貧資金中單列一項“貧困地區人才資源補貼”，用于補助投身貧困地區教育事業和經濟社會發展的各級管理人才和技術人才，穩定和壯大人才資源隊伍。

從長遠來看。要規劃實施“教育移民”工程。結合我市開發扶貧實踐，實施農村中長期教育發展規劃，形成合理的教育資源體系，讓生存、生活條件較差的農民子女都能接受從幼教到高中的連續性教育，以具備轉移到條件相對較好地區學習、工作、生活的素質，從而形成良性互動的素質型“移民”機制�！敖逃�移民”的結果是“產業移民”，產業結構調整相伴隨的是從業人員結構變化，一戶移民家庭出去一個受過教育和培訓的孩子，就可能改善整個家庭的生活狀況，帶動全家甚至更多的人口走出貧困山區；有了一技之長，即使是不離土地也可以搞科技種養加工業，成為一個在農村勞動的產業工人。因而加大教育扶貧力度，促進“教育移民”，可以從根本上解決經濟和社會貧困，是一種內涵廣泛、層次更高的“脫貧”工程。

榆林市政協財農委

2008年5月6日