榆林市政協法制委

黨十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國這一基本治國方略，提出了一系列關于依法治國的新思想、新論斷、新舉措，對加強社會主義民主政治制度建設和推進法治中國建設提出明確要求。為了深入了解我市貫徹落實依法治國方略的基本情況、存在的突出問題，4月上旬至5月中旬，由市政協副主席王世英帶領市政協法制委和部分政協委員，先后赴神木、橫山、綏德等縣區以及市法院、檢察院、司法局、法制辦等部門進行了專項調研�，F就有關情況報告如下：

一、我市依法治市工作基本情況

近年來，全市各級各部門能夠認真貫徹落實依法治國方略，高度重視依法治市工作，采取積極有效措施，努力從法治層面建立健全促進科學發展的體制機制，堅持依法行政，公正司法，全面推進法治榆林建設。

一是依法治市組織領導機構基本健全。市上成立了依法治市工作領導小組，22個市直有關部門為成員單位，領導小組辦公室設在市司法局。各縣區、市直各部門也都成立了相應的組織機構，為依法治市各項工作的順利開展提供了有力的組織保障。同時，出臺了《榆林市開展法制宣傳教育推進依法治市進程第六個五年規劃（2011-2015）》等一系列文件，對具體工作作了詳細的安排部署。

二是法治政府建設取得新進展。2012年，市政府制定出臺了《榆林市重大行政決策程序規定》，規定了我市重大行政決策必須履行聽取意見、聽證、風險評估、專家論證、合法性審查、集體決定、責任追究等程序。12個縣區政府也已建立施行了“逢文必審”制度。積極開展了“依法行政示范單位”、“執法示范窗口”創建活動。同時，強化行政監督和問責，完善執法公示制和執法過錯責任追究制，市委、市政府建立了以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度。出臺并下發了《榆林市領導干部問責辦法（試行）》、《榆林市問廉問責問效暫行辦法》等文件，推動行政法律法規的嚴格執行，不斷提升政府的公信力和依法行政能力。

三是司法建設有序推進。我市司法機關以抓好執法辦案作為第一要務，加強司法人員的法律法規學習，提高司法人員執法辦案水平。市縣兩級法院依托法院官網、微博、微信平臺，全方位向社會公眾公開審判流程、裁判文書、執行信息等內容。市檢察院不斷拓展檢務公開的范圍和內容，創新公開方式和方法。2014年底，榆林市檢察機關案件信息公開系統正式上線運行，相關案件信息相繼在“人民檢察院案件信息公開網”上發布，實現和保障了人民群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權，為促進公正執法、強化司法透明度奠定了堅實的基礎。

四是法制宣傳教育力度進一步加大。全市建立了一支由2900多人組成的覆蓋全市的“六五”普法聯絡員隊伍，承擔起組織實施本單位、本部門普法工作職責；同時組建了13支“六五”普法宣講團。緊緊圍繞市委、市政府的中心工作，依托法定節假日、紀念日、“科技文化教育法律”下鄉等活動開展主題鮮明的法制宣傳教育活動。扎實開展“法律六進”活動，促使領導干部、農民、居民、青少年、學生、企業經營管理人員的學法用法守法意識不斷提高。

二、依法治市工作存在的突出問題

（一）法治隊伍建設亟需加強

一是擁有執法資格的人員較少。公安干警、法官、檢察官“斷層”問題長期沒有得到有效解決，嚴重制約了各項工作的正常開展。我市公安系統具有執法資格民警不到總數的三分之一，且多數年齡偏大或者是領導干部。具有執法資格的警力上浮嚴重，使基層警力嚴重不足，基層派出所往往僅有所長或指導員具有執法資格，導致從事執法工作卻不具備執法主體資格的現狀。在刑事偵查中依法不具備資格的人員又不可在案件偵結書上簽名，所以常常有一名警察的簽名同一時間出現在不同的地方，造成執法違法的問題。法院系統的這個問題也很突出，榆陽、神木等案件驟增的縣區，一名法官一年要辦理三百多件案子，平均每天一件還多，一年到頭處于夜以繼日、疲于奔命的狀態。

二是專業素養仍需加強。由于行政執法要求高、難度大，執法人員既要懂得法律政策，又要通曉本行業務，但我市近年來執法人員主要源于事業編制招錄和復轉軍人安置，上崗后又缺乏培訓，普遍存在學歷偏低、法律素養不高、業務能力不夠的問題。稍有工作資歷的人員又不愿意在一線執法，所以不少執法人員難以適應執法工作的需求，更談不上公正執法。公安、工商、土地、林業、綜合執法等部門均存在這個問題。

三是缺乏公正有效的激勵制約機制。由于缺乏制約，執法隊伍中存在執法不嚴、隨意性大、濫用自由裁量權的問題；同時，缺乏激勵機制，工作任務重、責任大、風險高的法官行業存在干多干少一個樣、干與不干一個樣的現象，嚴重挫傷其工作積極性，直接影響到司法隊伍的穩定性；另外，因缺乏保護措施，敢于擔當的執法者個人權益難以得到保障。

（二）涉財案件執行難問題比較突出

一是當事人法律意識、維權意識淡薄。首先在確立債權債務關系時，將“信任”誤讀為“信用”，在沒有對債務人資信進行理性評估的前提下，僅基于個人之間的信任關系，就確立了債權債務關系。其次缺乏法律風險防范意識。沒有設立抵押或雖設立了“抵押”，但不是以依法可以抵押的財產進行抵押。例如，很多當事人以小產權房、無證土地、宅基地等作為抵押物。或者雖然以依法可以抵押的財產進行了“抵押”，但沒有依法辦理抵押登記，導致抵押無效。這往往使得法院處于兩難境地，不查封財產，申請執行人抱怨，查封了房產，又因為雙方當事人對于“以物抵債”難以達成一致協議，財產變現難。再次在糾紛形成訴訟后，缺乏財產保全意識，為債務人轉移資產提供了時間和機會，導致執行階段沒有或缺乏可供執行的財產。

二是法院執行力量薄弱，執行機制不暢。截止2014年底，全市法院共有執行案件4669件（不含神木法院登記備案的1953件），現有在編執行工作人員116人，其中，具有執法資格人數88人。市中院受理執行案件200件，具有執法資格執行人員僅11人，人員嚴重匱乏。執行機制方面，中央政法委《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》發布后，最高法院也于2010年7月就公布并實施了《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》，《意見》規定最高法院與中紀委、中宣部、中央政法委、最高檢察院、公安部、司法部等19部門建立執行聯動機制，積極推動形成黨委領導、人大監督、政府支持、政法委協調、社會各界配合的執行工作新格局，著力破解 “執行難”。陜西省高院也聯合多部門出臺了相應的《意見》，但就我市法院而言，執行聯動機制并沒有得到有效落實，相關部門協助法院執行工作不夠到位。

三是社會信用體系不健全，執法環境差。在執行工作中，存在著部分被執行人沒有履行能力的情況，但更多的被執行人鉆當前社會信用體系不健全的漏洞，惡意逃避執行。有些被執行人打不贏官司就跑，攜款“跑路”現象嚴重；有些被執行人抱有“舍我一人，幸福一家”的心態，在意識到自己可能存在資不抵債的情況下，提早采取“離婚”或將一些優質資產轉移到自己信賴的人的名下等做法，導致執行階段難以找到可供執行的財產。另外，有些單位和部門對執行聯動機制建設的重要性和必要性認識不足，不清楚自己應當承擔的法律責任，找出各種理由不予配合。個別部門的工作人員甚至給被執行人通風報信，導致一些原本可以執行的案件陷入被動和僵局。

（三）多頭執法、重復執法現象依舊存在

一是盡管各部門的管理角度和名義有一定差異，但是管理的內容卻大同小異。如，對集貿市場進行管理，工商管理部門負責市場秩序和保護消費者權益，質量技術監督部門負責監管產品質量和計量器具，物價部門負責查處以缺斤短兩等手段實施的價格違法行為。這些職能稱謂雖有不同，但是實際上都是針對集貿市場的同樣經營活動進行的管理。

二是同一件工作，管理部門較多。有些部門的管理職責和管理角度雖然根本不同，但是一落到實處，實際上是將現實生活中的同一件工作作了過于詳細的劃分，形成不同管理部門各管一段。這樣，群眾如果想做成某一件事，就需要獲得多個部門許可，包括同一個部門從不同角度進行多次許可。否則，就可能被斥為違法而遭受處罰。如，水務執法方面，某一項目既需要取用水資源，又要占用河道，還可能要設置排污口，導致同一部門所執行的不同領域的法律，往往在同一項目或行政相對人身上出現。而行政部門內部沒有實行綜合執法，這也是造成多頭執法、重復執法、交叉執法的主要原因。這種狀況還比較突出地體現在行政審批方面。不同行政部門對同一個人、同一件事進行重復管理、實施交叉執法，給老百姓造成沉重的負擔。同時，多頭執法還夾雜著多層執法、交叉執法的問題，越來越多的部門上下級都設置執法隊伍，都上街執法，職責雷同，同一件事，下級部門檢查的剛走，上級部門又來了。市級部門和區級部門甚至街道辦事處，都管同樣的人和同類的事，遇到這些部門的上下級之間協調不暢，老百姓就得層層受管挨罰。

（四）普法宣傳成效有待提升

一是普法效果不佳。全市各級部門都把普法工作作為一項政治任務來抓，認真對待，高度負責。但在教育內容上往往以法律條文的宣講為主，而忽略了更為重要的對法律的敬畏、遵守意識教育。很多人權益受到了侵害，不是找法院，而是首先找政府；犯法了，不是找律師，而是千方百計找關系，“信訪不信法”。尊法、守法意識不強，還導致了“纏訪”、“纏訴”等不安定因素。就是法律知識的宣傳教育，就受眾而言，“普法”只是任務，而不是需求，沒有形成由“要我學”的被動狀態向“我要學”的主動狀態轉變，效果自然難以深入人心。

二是宣傳手段單一，力量不足。目前，發放普法教材、灌輸法律條文幾乎是普法教育的主要方法。隨著新媒體時代的到來，公眾了解法律的途徑越來越多元，運用新媒體手段開展法制宣傳工作有待加強；利用大眾關注度高的社會問題或具體化案例進行宣傳教育的深度和廣度還不夠。另外，開展法制宣傳，往往需要宣傳干部具備一定的法律知識，同時具備一定宣傳、講授素養，而我市普法宣傳隊伍中缺乏這樣的人才。

三是對個別重點普法對象的法制宣傳教育針對性不強。領導干部、公務員、在校學生的法制宣傳教育抓的比較緊，效果比較明顯；農村邊遠山區、企業經營管理人員、流動人口的法制宣傳教育還不到位，隨著農村外出務工人數的增加，普法對象較難集中起來開展普法教育，使農村外出務工人員及民營企業職工、社會無業人員成為普法教育的“死角”和“盲點”，直接影響了普法教育工作的效果。

（五）執法監督力度有待加大

一是執法者主動接受監督的意識有待加強。從被監督者來看，有的行政執法單位、執法人員民主法制觀念不強，特權思想不同程度地存在，或者缺乏大局觀念，部門利益、個人意志高于一切，所以不能主動接受監督；有的對社會和人民群眾的監督不理解、不重視、不支持；也有的認為行政執法監督可有可無，把自己的工作做好就行；還有的認為接受監督會招惹是非，引火上身，所以想方設法逃避監督。受種種錯誤認識的影響，重視監督、接受監督、鼓勵監督的基礎還不夠牢固。

二是監督者對行政執法活動的監督行為有待改進。從監督主體看，部分群眾民主觀念不強，監督的積極性、主動性不夠，不會監督或不善于監督，甚至是不想監督或不愿意監督；有的群眾從眾心理嚴重，對待監督熱衷于隨大流，人云亦云，缺乏政治理性；有的監督者思想保守，畏首畏尾，明知不對，也不敢直言，擔心引來執法部門報復；有的媒體動機不純，甚至打著監督的幌子，行造謠誹謗和敲詐勒索之實。

三是監督者的監督能力有待加強。許多執法部門雖然設置了意見箱，卻缺少有效的監督運行機制，讓監督本身成了擺設；有的單位花費大量人力財力搞監督活動，表面上轟轟烈烈，實際并不真正受群眾歡迎；有的部門雖然具有監督職能，但在上傳下達和受理督辦等工作中，不夠規范，隨意性大，間接堵塞了監督渠道，挫傷了群眾監督的積極性，削弱了自身監督的職能。

三、解決依法治市突出問題的對策建議

（一）多措并舉，切實加強法治隊伍建設

一是加強執法力量。要把加強法治隊伍建設作為一件大事來抓，著力解決人才奇缺、法官斷層的問題，用足用好現有編制，盡快補齊各部門空缺編制。要積極探索建立統一的政法專項編制管理辦法，明確規定編制使用管理的原則和要求，結合工作實際，科學配置業務部門與綜合部門的人員配備比例，要增加一線辦案人員，減少行政管理人員。建議積極與省上相關部門協調，增加政法干警編制，緩解基層警力不足的突出問題，逐步改善基層政法干警超負荷工作的狀況。

二是強化司法隊伍專業化建設。要把思想政治建設擺在首位，加強理想信念教育，加強法治理念教育和警示教育，建設高素質的司法專門隊伍。要推進司法隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。進一步完善司法職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄法官、檢察官制度，建立法官、檢察官逐級遴選制度。要規范和完善考核機制，凡思想道德和工作素質方面存在問題的司法人員，要視情節將其調離崗位直至調出司法隊伍。同時，完善辦案人員辦案責任制，做到誰辦案誰負責、不辦案不插手，有效防止內部人員利用上下級、同事、熟人等關系打聽案情、說情、施壓；建議對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

三是加大培訓力度。按照“干什么、練什么，缺什么、補什么”的原則，制定切實可行的宣傳、教育和培訓計劃，針對不同時期法治工作的重點，有組織、有計劃、分層次地對執法、司法工作人員進行行業法律法規和專業知識的培訓。建議采取集中學習與個人學習相結合、專題輔導與座談討論相結合、理論引導與現實教育相結合等方式，組織工作人員加強常用法律知識，特別是與本職工作相關專業知識的學習和培訓，不斷增強法律意識，提高執法水平。

（二）提高效率，努力解決執行難問題

一是要繼續高度重視執行工作。當下榆林法院的執行難，既有主觀因素，也有客觀因素�？陀^上被執行人隱匿資產、逃避債務，或無財產可供執行，僅靠法院一家單打獨斗顯然力不從心。因此，黨委和政府應切實高度重視執行工作，社會各界也要全力配合，只有各界力量共同參與，形成合力，才能更有效的化解執行難，才能更好地實現勝訴當事人合法權益，提升公民的法律信仰。

二是繼續強化法院執行隊伍和設備建設。做好全市法院的執行工作，同樣關鍵在于有一支素質過硬的執行隊伍。全市法院要進一步轉變司法觀念，改進司法作風，提升司法能力。著力解決門難進、臉難看、事難辦“三難”問題和關系案、人情案、金錢案“三案”問題。同時，應加快全市法院執行指揮中心建設步伐，與公安、土地、房管、工商、銀行等部門建立“點對點”協助執行查控網絡平臺，有效整合各方資源，有效克服“被執行人難找和被執行財產難尋”兩大瓶頸問題，提高執行工作效率。

三是高度重視執行聯動機制建設。要從根本上改變法院執行工作被動局面，化解執行難，必須全社會動員起來，嚴格貫徹落實中省有關文件精神，動員全社會力量參與法院執行工作，建立被執行人報告財產、委托調查、審計不履行法定義務的被執行人、懸賞舉報、公示、限制不履行法定義務的被執行人高消費（包括限制出境）等工作機制；法院應加強與公安機關、檢察機關的溝通聯系，對依法構成犯罪的拒不執行判決、裁定的被執行人，移交公安機關處理。通過深化法院與各聯動單位之間的互動，形成強大執行合力，大幅壓縮“老賴”生存空間，切實破解執行難問題。

（三）深入源頭，破解多頭執法

一是切實做到依法行政。凡是法律法規未賦予行政機關的權力，行政機關都不得行使，凡是法律法規未禁止老百姓從事的事項，老百姓都享有相應的權利，禁止行政管理部門超越法律法規規定自已給自己授權的行為。要按照法律法規規定的行政管理部門行使的職責，該歸并的予以歸并，該削減的予以削減，需要保留的也要按照行政處罰法規定的相對集中行政處罰權制度，同一領域和同一事項，原則上只確定一個主管部門，做到職權配置合理化。即使多個部門管理，也應整合有關條文，統一標準。另外，要積極探索實行營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”登記制度和執法部門權力清單公布制度。同時，按照中省的有關部署，繼續下放行政審批事項，簡化項目審批程序。

二是構建權責一致的行政管理體制。要完善行政權力行使的程序規范，明確行政管理部門不執法、亂執法的法律責任，同時大力推行收支兩條線，真正實現權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤。要加強對行政權力行使的法律監督機制，及時糾正行政機關的違法或者不當執法行為，保障老百姓的合法權益。

三是完善行政執法協作機制。要做好政府執法監管部門之間的協作配合，建立工作協作聯動機制以及行政管理與信息交流平臺，實現行政管理信息的網上共享，使各行政主管部門互相了解工作情況，便于進行管理，有重點的查處違法案件。完善市政府政務服務中心集中行政審批平臺的職能作用。一個窗口對外、一支隊伍執法，既便于執法責任制的落實，又有利于行政執法工作的開展。同時，劃分執法職責，明確市縣（區）兩級執法責任，明確市級執法機構主要行使執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，區縣級主要行使日常監管和一般處罰案件查處的職責，杜絕出現交叉執法、重復執法。

（四）創新載體，強化法制宣傳教育

一是要確立普法單位自身的法制建設�，F實中的少數地方、行業和單位不同程度存在著學不學法、普不普法一個樣的狀況，這種狀況對依法治市造成了極大損害。要建立健全各級各類人員行之有效的普法責任制，實行和堅持領導干部的法制講座，黨校和各類學校的法制教學和培訓班，公務員、企事業單位職工、居民和農民的普法日，在校學生的“四有”（有計劃、有教材、有課時、有教師）�？傊�，普法要規范化，使普法逐步成為廣大干部和市民群眾的自覺要求和良好習慣。

二是創新法制宣傳方式。要積極運用微博、微信、官網等新媒體手段構建多元宣傳格局，讓公眾了解依法治市內涵，熟悉國家法律。要注重法律宣傳資料的制作，提升宣傳效果，深度挖掘各類案例，通過制作發送司法白皮書、發布典型案例、印發插圖本的宣傳畫冊等方式，注重宣傳的可接受性、深度性，提升公眾的法律素養。要重視街頭普法，做足做好前期準備和宣傳工作，讓公眾了解街頭普法活動，通過定期舉辦，形成傳統和制度，讓街頭普法定期化、常態化，切實提升街頭普法效果。

三是實行“誰執法誰普法”工作原則。各行政執法部門、司法機關既是依法治理的主體，更是推進普法依法治理的主力軍。要按照法律所調整的社會關系的種類和所涉及的部門、行業為主體，充分發揮行業優勢和主導作用，在抓好部門、行業內部法制宣傳教育的同時，負責面向重點普法對象、面向社會宣傳本部門、本行業所涉及所執行的法律法規。要進一步整合法制宣傳教育資源、擴大普法依法治理工作覆蓋面、提高普法依法治理工作的質量和水平，促進執法與普法工作的有機結合，形成“統一指揮、各司其職、各負其責、共同達標”的大普法工作格局。

四是加強宣傳員隊伍建設。一方面要構建大宣傳格局，努力構建一支專兼職相結合的宣傳員隊伍，招聘和選任具備法律知識和新聞素養的高素質、復合型人才充實到宣傳隊伍。另一方面，要注重專職宣傳員隊伍的穩定性建設，切實加強物質保障和提升待遇以促進依法治市宣傳工作的健康發展。

（五）突出重點，進一步加強執法工作的監督

一是法制機構要加大對規范性文件的審查力度，確保法制的協調統一。要嚴格審查抽象行政行為的合法性、合理性、現實性、協調性和嚴肅性，依法保障公民、法人和其他組織的合法權益，促使行政管理工作規范化、制度化，切實解決執法依據缺位和相互沖突的問題，使法律規范最大地發揮整體效益。

二是加大對具體行政行為的監督，確保法律意志得以貫徹。要保證法律在執行過程中的公平和正義性，對行政執法的主體、依據、程序、結果都要實施有效監督，要建立健全行政許可、執法案件評審和大案集體討論制度，通過案件評審，及時查找、發現和糾正行政執法案件中存在的問題。嚴格落實行政執法責任制，對行政執法過程中違反規定的，要依法追究相關責任人員的責任。

三是要進一步強化法律監督。建議通過人大開展的執法檢查和執法評議，針對法律、法規在執行中的薄弱環節和存在問題，提出整改意見，跟蹤監督，糾正違法現象，解決執法難點，保證法律、法規的有效實施，維護法律的權威性。

四是健全社會監督體系，充分發揮好輿論監督的功能。要將行政執法活動置于群眾監督和有關部門的聯合監督之下，多管齊下，形成監督合力，從而有效預防和減少行政執法領域中的違法行為，規范、引導行政執法活動朝著健康、有序的方向發展。要積極引導和支持廣大新聞媒體和新聞工作者開展工作，堅持正確的輿論導向，發揮好輿論監督的優勢，敢于揭露行政執法工作中存在的問題，大力宣傳依法行政取得的成績，引導群眾依法行使自己的監督權利。