市政協三屆二十一次

常委會議材料 

神木縣農村土地流轉情況調研報告

一、土地流轉改革目標

土地流轉是農村經營體制改革的一項重要內容，土地流轉能夠有效改善土地資源配置效率，進一步激活農業剩余勞動力的轉移，為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間。另一方面，構建和規范農村集體建設用地的流轉機制，可以使農民更充分地參與分享城市化、工業化的成果，顯化集體土地資產價值，促進農民獲得財產性增收。近年來，隨著我縣農村經濟發展、農業產業結構調整和農村勞動力轉移，農民對土地的依賴性越來越小，同時，養殖大戶、專業合作社、家庭農場、涉農企業越來越多，對土地的需求的能力增強，成為土地流轉的有效需求主體。神木縣堅持以發展高效規模農業、促進農民持續增收為中心,積極探索農村承包土地流轉新機制,以土地流轉來加速農業的現代化，改變經濟發展過分依賴能源的經濟結構，不斷優化農業產業結構,做大做強特色產業，取得了一定的成效。在政府的引導下，全縣預計5年內流轉土地50萬畝，達到全縣耕地面積的60%。

二、土地流轉現狀

神木縣位于陜西省北部，晉、陜、蒙三省交界處，屬陜北黃土丘陵與內蒙古草原過渡地帶。全縣總面積7635平方公里，是陜西省面積最大的縣，縣轄15個鎮6個辦事處629個行政村，總人口42萬人，其中農業人口20.2萬人。全縣耕地種植面積78萬畝，通過多種形式向合作農業、高效農業、規模農業有序流轉土地保留面積23.4多萬畝，占全縣總耕地面積的近30%。其中2014年全縣流轉土地面積近12萬畝。流轉到企業3.6萬畝，合作社8.4萬畝。土地流轉后全縣形成占地500畝以上的種植示范園9個；占地1000畝以上農牧業標準化基地12個；占地1200畝的近郊農業項目1個和占地1萬畝的爾林兔現代農業示范園。

三、土地流轉存在的問題

目前，我縣土地流轉過程中存在不少問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）地理環境制約了我縣的土地集中流轉。  

中南部黃土丘陵溝壑區，區域結構復雜，山大溝深，耕地面積分散，面積小，交通不方便，不便于機械化作業，單靠人工種植，實行規模集中的難度較大，勞動生產效率低，不能形成大規模農業，難以實現有效的土地流轉，從而土地的資源優勢得不到充分發揮，更有農民對部分糧田棄耕的情況。而北部礦區近年來水資源也出現了匱乏的態勢，也不宜發展規模農業。這些因素從根本上制約了土地的集中流轉。

（二）  流轉后，土地收益差。近幾年我縣流轉土地保留面積23.4萬畝，農業項目具有投資大、見效慢、風險大、回收期長等特點，而土地流轉相關政策沒有明確土地流轉期限，現實中土地流轉往往周期較短，給企業后期效益回收埋下不穩定因素。目前我縣好大一部分流轉項目要是失去政府的支持，很難維持正常的生產發展。對于農民來說簡單出租、轉租是我縣主要的流轉方式，特別是年代較長的流轉，幾乎全部是這種形式。這種形式的好處是，流轉穩定，便于投資，能充分發揮土地潛能。但是，這種簡單的出租式流轉，農民的實際收微少，根本不能保障農民正常生活所需。如我縣西溝四卜樹、麻家塔盤龍灣的近郊農業項目，流轉土地的農民只能拿到每畝僅僅幾十元到幾百元的租賃費，農民大都沒有固定工作和收入，僅靠這點微薄的租金收入，失去土地后很難保證農民正常生存。這是土地流轉的最大瓶頸

（三）部分土地流轉只存在于形式。由于近年來國家、省、市及地方財政對土地流轉投資逐年加大，特別是我縣“金橋工程”實施以來，一些土地的流轉，對農民沒有任何增收、對農業沒有任何增效，只存在于形式上的流轉，期目的只是為了爭取財政投資。

（四）真正立志投資“規模農業”的人員少。我縣農業北部以玉米生產為主，中南部是以小糧和紅棗生產為主。近年來部分企業家、老板，對農業的投資興趣有所提高。但大多受當前國家、省、市、縣財政投資的逐年加大的影響所致，真正立志投資農業的人員相對較少。加之財政對大面積生產的農業投資比重相對少于“工程性” “項目性”農業。造成目前企業家老板主要是投資近郊農業和觀光農業為主，對城市品位的提高有較大意義，但對大面積的農業生產作用和意義相對有限。

（五）農民思想認識參差不齊，流轉進展不平衡。目前，大多數農民戀土情結較深，加上各項農業補貼，特別是北部礦區資源性土地補貼加大，土地收益得到提升，農民把土地看得更加珍貴。即使外出務工、經商，也舍不得將土地流轉出去，從而限制和影響了土地流轉。不少農民小農經濟意識比較嚴重，小富即安，投資興業怕擔風險，務工經商怕丟地權，滿足于守土經營或交親戚耕種比較放心。部分農民怕土地流轉政策不穩定，不敢大膽投入，容易出現短期行為，不利于土地的可持續利用。

 

 

府谷縣農村土地流轉情況調研報告

 

一、基本情況

府谷縣位于陜西省最北端，秦晉蒙三�。▍^）交界的黃河“金三角”地帶，東與山西省河曲縣、保德縣隔河相望，北與內蒙古自治區準格爾旗、伊金霍洛旗接壤，西南與神木縣毗鄰，素有“雞鳴聞三省”之稱。全縣總面積3229平方公里，轄20個鎮、農業園區、辦事處�？側丝�24.38萬，其中農業人口19.6493萬人。全縣共有耕地面積102.35萬畝，常用耕地面積65萬畝，2013年糧食播種面積46.1萬畝。

二、農村土地流轉現狀及方式

2013年家庭承包耕地流轉總面積為44864畝，其中轉包27245畝，轉讓1151畝，出租2159畝，股份合作13602畝（入股合作社13500畝），其他形式707畝；流轉入農戶手中7010畝，流轉入農民專業合作社17017畝，流轉入企業14260畝，流轉入其他主體6577畝。流轉土地中用于種植糧食作物的面積為19793畝，占總流轉面積的44%。共簽訂耕地流轉合同3881份，簽訂合同的流轉面積28920畝，占土地流轉總面積的64.46%。

三、我縣農村土地流轉的特點

1、農戶間流轉面積逐年在減少。由2012年的34863畝降為2013年的27245畝，究其原因主要為，隨著城鎮一體化的發展，大量農村勞動力選擇進城打工，農村留守人口主要以老弱病殘為主，自家土地都無力耕種，更不用說流轉土地。

2、股份合作方式上升比例比較迅速。2012年股份合作僅為102畝，但到2013年股份合作方式一下上升為13602畝，因為近幾年我縣農業發展以園區、小區建設為重點，2013年園區內農業企業、合作社流轉土地面積比較大。

3、以出租方式流轉比重上升。結合往年農經數據來看，、流轉方式主要以轉包為主，出租方式雖占比例較小，但呈現出逐年上升的趨勢。

4、流轉入合作社的比重較快提升。在全部流轉土地中，流轉入合作社的土地為17017畝，占流轉土地總面積比重由2012年的11.35%上升到2013年37.9%（其中入股形式流轉入合作社的比重為79.3%）。

5、流轉土地用于糧食種植的面積比例增長較快。隨著中央一號文件積極鼓勵發展新型農業經營主體，部分致力于農村發展的農民開始大量流轉集中連片土地，并盡可能的采用機械化地種植方式，極大的降低了人工成本，使得規�；�耕種在我縣得以發展。

四、農村土地流轉存在的問題

1、群眾思想認識不到位。一部分群眾對土地承包經營權流轉在思想上存在一定顧慮，擔心土地一旦流轉出去，自己想收回時能不能收回；國家的惠農補貼資金，還能不能發到自己手中；另外，由于外出務工經商，收入不穩定，失去了生存的最基本保障，導致土地流轉期限較短，影響了土地的健康流轉和規模經營的發展速度。

2、流轉程序不規范。許多流轉都是農戶間自發進行的內部的私下流轉，流轉規模較小，其實質不是真正意義上的流轉，沒有建立穩定的流轉關系，存在流轉期限短、口頭協議多、書面合同少的問題，即使有合同，也存在權利義務表述不清，利益分配不規范等不完善之處，造成了農村土地流轉的隨意性和不穩定性。一方面容易引起糾紛，影響農村社會穩定;另一方面，造成了承包者的短期行為，因流轉雙方有的是一年一定，使得承包者沒有長期保障，不肯對土地作較多投入和對水利設施進行妥善維護，怕投入的資金收不回來。

3、流轉機制不健全。土地流轉的實質是土地經營權的交易，交易行為既市場行為，市場經濟必須有必要的機制做保障。當前，土地流轉的保障措施沒落實，土地流轉后沒有相關的配套措施，少數土地流轉后的經營者，缺乏對耕地的保護意識，為提高近期收益對土地實行掠奪式經營，導致土壤肥力下降。更有少數承包者，假借土地流轉之名對土地進行非法侵害，改變土地用途。

4、缺乏流轉的服務組織。目前是事前信息無人收集，事中無人提供報務，事后無機構監管，有的檔案資料都沒人管理。要真正準確說出一個鎮、一個村社的土地流轉情況還存在統計+估計的情況，實際是土地流轉還沒真正“走”起來。

五、土地流轉的對策建議

一是提高對土地流轉的認識。要廣泛開展以土地承包法、土地流轉管理為主要內容的宣傳培訓工作，大力宣傳有關土地流轉的法律法規和通過流轉土地增收的典型，要千方百計讓基層干部和農民群眾認識到，土地不僅是農民就業和生存的手段,還是一筆龐大的資產，而實行土地流轉正是合理利用這一資產和增加要素收入的有效手段。要讓農民了解政策,消除誤解，提高“以地生財”的意識。

二是要穩定完善農村土地承包關系。一是保證農民依法享有土地承包經營權，土地承包經營流轉權，維護當事人合法權益。二是保證農民承包土地經營權的長期穩定，堅決執行土地承包30年不變的政策，對部分村社存在人地矛盾突出的問題，要引導農戶通過合理的土地流轉方式予以解決。

三是要依法規范土地流轉相關程序。堅持依法、自愿、有償的原則，引導農戶開展土地經營權流轉，開發土地合作經營項目，提高土地資源的整體效益。積極為農民流轉土地提供中介服務，建議政府盡快成立土地流轉服務中心，加快農村土地流轉和規模經營進程。通過采取一系列合法有效的措施，推進我縣土地承包經營權流轉，使全縣農村經濟發展由分散經營向規�；�、集約化經營模式轉變，為實現現代農業集中突破、加快現代農業發展進程提供強有力的保障。

全省農村土地承包經營權確權登記工作的正在開展，我縣也在積極地籌備開展此項工作，相信隨著此項工作的開展實施，我縣的農村土地流轉會逐步走上正規化的發展道路。

定邊縣農村土地流轉情況調研報告

 

定邊縣位于陜西省西北部、榆林市最西端，陜、甘、寧、蒙四省區交界處。全縣轄20個鄉鎮，總人口32.93萬人，總面積6920平方公里。我縣是陜西省特色農業發展資源優勢大縣，榮獲“全國糧食生產先進縣”、“世界紅花蕎麥原產地保護縣”、“全國優質高產馬鈴薯生產第一大縣”、“中國農業發展百強縣”等稱號�，F將我縣農村土地流轉情況報告如下：

一、我縣農村土地流轉的基本情況

我縣農村土地流轉經營權流轉始于上世紀90年代中期，流轉初期是以農戶間的互換形式出現的。一些村組和農戶為了完成稅費上繳任務或避免土地撂荒受罰，把土地無償甚至“倒貼皮”轉包給別人，土地使用經營權不僅沒有收益，反而成為一種負擔。近年來，實行糧食直補政策后，農民種糧的積極性高漲，加快了結構調整和流轉步伐，土地產出效益明顯提高，不論是村集體組織規模流轉，還是農戶自主進行流轉，土地流轉逐漸活躍起來。根據2013年底的農經統計年報數據，我縣家庭承包耕地總面積323萬畝，承包農戶6.8萬戶。截止2013年底，全縣土地流轉面積達22.82萬畝，占總耕地面積7%。其中轉包面積17.4萬畝，占流轉總面積76.3%，轉讓面積0.009萬畝，占流轉總面積0.4%，互換面積1.3萬畝，占流轉總面積5.7%，出租面積3.4萬畝，占流轉總面積15.1%，股份面積0.013萬畝、其他形式發包面積0.56萬畝，占流轉總面積2.5%。

從流轉去向上看，全縣發生流轉的土地流入農戶及個人的有19.44萬畝，占流轉總面積85%，流入專業合作社的有2.64萬畝，占流轉總面積11.6%，流入企業的有0.14萬畝，占流轉總面積0.6%，其他0.7萬畝，占流轉總面積2.7%。

從流轉期限上看，流轉達30年以上的有2.64萬畝，占流轉總面積的11.6%，流轉時間出現長期化現象。

從流轉用途上看，流轉后的土地用途呈單一化，基本都是用于種植業生產，搞其他行業的較少。

從發展趨勢上看，自中央實行一系列惠農政策后，農民種田的成本進一步降低，惜地意識提高。流轉的土地由當初主要是撂荒地擴展到良田。土地流轉從農戶相互間的自發流轉向組織化、有序化流轉發展。土地流轉的對象有原來的村內進行，擴展到龍頭企業、合作社。經營內容從種糧為主轉向發展優質高效農業。

從流轉方式上看，我縣的土地流轉主要有四種類型：一是轉包型。指原承包方將部分或全部土地的經營權轉移給其他農戶，承包方與發包方原承包關系不變，目前這種形式是我縣土地流轉的主要形式；二是互換型。為了耕種方便或發展規模經營的需要，農戶之間或農戶與集體經濟按照自愿、互利的原則串換承包地，原承包關系不變；三是租賃型。就是農戶將土地租賃給本集體經濟組織以外的單位或個人。這種又分兩種情況，一種是我縣白泥井鎮梁灣村民盛合作社，流轉土地2200畝，進行土地整理，并建設日光溫棚等基礎設施，然后分給農戶，由農戶自主經營。另一種情況是合作社租賃土地，合作社自己組織生產經營。大多數合作社都是通過這種方式流轉土地、實現規模經營的。典型的比如白泥井鎮恒圣農業專業合作社，于2011年流轉荒地3800畝，進行馬鈴薯的良種繁育，將荒地改造成旱澇保收田。白泥井鎮助民大棚蔬菜專業合作社于2008年流轉荒地130畝，2013年又流轉荒地70畝，改造成日光溫室，種植大棚蔬菜、水果、草莓等，并進行辣椒等的工廠化育苗試驗。；四是入股分紅型。就是農民將土地以股份的形式參與公司經營，按照風險共擔的原則，與公司結成共同體。比如堆子梁鎮綠清源農業專業合作社，在2011年以社員土地入股形式流轉1660畝，2012年又以同樣方式流轉506畝，現共有2166畝，實行工分制，每天上工9個小時，按10分計，折合120元，年底兌現。年底除去生產費用全分紅。2011年、2012年除去生產費用、基礎設施投資，人工，兩年每畝分200元。不種地的租地費水地80-90元，旱地20-30元。原只有400畝水地。不種地的收入增加。種地的收入也增加了。土地收入低了，但工資收入增加。農民家庭總收入有所增加。長期勞動的有7人，年齡50-66歲，平均年齡在60歲以上，主要澆水、追肥、鋤草等，主要以機械化為主。勞動強度較以往大大減輕。全程機械化，馬鈴薯撿收需人工。需要馬鈴薯聯合收獲機。收獲時需臨時100多人。年輕人全部外出打工，經商。年輕的電工還找不到。以種植馬鈴薯和玉米為主。入股的社員既參與合作社的生產經營分紅，又在合作社打工掙工資，得雙份收入。今年，在家種地的農民不太滿意，但經算賬后理解。今年在電力上新投資19萬元，水利設施新投資50多萬元。新投資欠賬，上年政府補助30萬元用于新投資。2011年以來，政府投資30萬元用于基礎設施，馬鈴薯庫84萬元。良種補貼270萬元。農機補貼20多萬元。共400多萬元�？偼顿Y830萬元。自籌430萬元，兩年產值400多萬元，除過每畝200元（計30多萬元）外，全用于投資。共上了2個大噴灌，630,800畝。滴灌、微灌、滲灌、移動噴灌四種模式。今后，計劃投資70萬元。預計分紅每畝500元左右。以后可能會更多。無地租，全分紅，兩年每畝200元。非合作社的地租，由于合作社運作，提高了整體的地租。間接地提高了周邊農民的收入。種地農民工資，常年的每年2萬元多，短期的，老婆都能掙1多萬元。統一實行“土地入股、合作管理、按勞取酬、效益分紅”模式，實現了“規模種植、機械化作業、解放勞動力、增加收入”的戰略目標。主營馬鈴薯和玉米兩種作物。去年玉米青貯，售出當地的奶站和養殖戶。今年已經訂出900萬斤。馬鈴薯地頭銷售，銷往山西、西安、山東等地。沒有創品牌。

從流轉效益上看，土地流轉對于農村經濟發展，促進農民增收起到了積極的推動作用。一是提高了農產品質量。土地流轉使土地向種田能手轉移，形成規模經營，促進了農業機械化水平的提高，統一了糧食品種，提高農產品質量，增強市場競爭力。二是節約種糧成本。土地經過流轉形成規模經營，生產者可以對規劃決策、組織生產等各方面進行科學安排，合理配置，精確計算，從而實行科學種田，節約成本，提高效益。三是增加了農民收入，主要是增加了地權收入，轉出方從事二、三產業或外出勞務獲得新的收入，或者參與經營分紅或務工收入。

二、當前土地流轉過程中存在的問題

（一）流轉機制不健全，土地流轉處于初級階段，缺少有效的市場機制，還沒有形成市場化運作的土地流轉機制，缺少土地流轉中介服務組織，流轉信息不暢，土地流轉程序不規范，大部分土地流轉沒有到村和鄉鎮備案。流轉以口頭協議為主，書面協議很少，雙方的權責利沒有明確的約定，容易引發不必要的協議糾紛。

（二）流轉文書管理不完整，土地流轉多以農戶自發的流轉為主，所有鄉鎮沒有建立流轉臺賬，即便有的簽訂了合同或協議，也沒有到村備案，更沒有到鄉鎮農經部門鑒證，存檔和備案，至使農經部門對土地糾紛，由于無依據，無法進行審核，不利于糾紛及時解決。

多數農戶在土地流轉時，以口頭協議進行流轉的多，未簽訂書面協議或合同。即使有的簽訂了書面協議，內容也很簡單，形式不規范不健全。由于落實“一免兩補”政策使土地增值，部分轉出土地農民借合同不規范的機會索要回土地經營權，引發了很多農村土地糾紛，給農村社會造成了不穩定因素。

（三）流轉受小農思想束縛影響。土地是農民賴以生存的最基本的生產資料，是農民的“命根子”，特別是近年來征用土地頻繁，大多數農民為了征地補償款，不愿意流轉。農民戀土情結較為嚴重，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。特別是取消農業稅實行糧食直補后，一些私下轉出土地的農民，又開始收回原有承包土自己耕種，也存在著部分農民對土地流轉政策心存誤解，有的認為土地流轉就是對承包土地的重新調整，也有的怕轉出后，政策一變失去承包權，就會沒有依靠和不安全，另外，多數農民小農經濟思想意識比較嚴重，小富即安，投興業怕擔風險，務工、經商怕丟地權，滿足于守土經營或親戚耕種比較放心。農戶間轉包的多，租賃、轉讓、拍賣等流轉形式少。流轉給一般農戶的多，流轉給專業大戶的少。流轉期短的多，長的少。這種情況容易出現短期行為，不利于土地的可持續利用。

（四）農民社會保障滯后影響流轉由于農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不夠健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障，對于流轉土地存在后顧之憂。特別是部分年齡大的農民，盡管已經沒有精力和能力經營好承包土地，但寧肯粗放經營也不愿將土地流轉出去。

三、加快我縣農村土地流轉的設想和打算

推動農村土地流轉是當前乃至今后很長一段時間農業農村工作的重點工作。具體要著重把握好“五個三”：

一要嚴格遵守“三大原則”：一是自愿原則。農民流轉自己的承包地必須完全出于自愿，既不能強制，也不應限制。二是依法原則。土地流轉必須嚴格遵守《土地法》和《土地承包法》等法律法規，特別要做到不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。三是有償原則。土地是農民最基本的生產資料和生活保障，必須有償流轉。

二要認真建好“三大平臺”：一是抓緊建立土地流轉信息服務平臺，逐步建立完善土地承包經營權流轉管理、交易、信息發布、政策宣傳等系統平臺，及時發布土地流轉信息。二是健全土地流轉政策服務平臺。依托縣鄉（鎮）農經管理部門建立健全農村土地流轉服務中心，為土地流轉提供合同簽訂、合同鑒證、政策咨詢、價格指導、糾紛協調等服務，規范流轉行為，規范流轉合同，規范檔案管理。完善土地流轉仲裁機構建設，做好糾紛協調工作。三是建立科技服務平臺。農業科技服務重心要向規模經營大戶傾斜，有針對性開展農業新品種、新技術、新設施的引進、示范、推廣，農業部門要選擇一批產業型態典型、帶動力突出的流轉大戶，開展一對一幫扶。加快培育農機服務隊、植保服務隊等農業社會化服務組織，為土地流轉提供技術服務支撐。

三要積極培育“三大主體”：一是大量培育農村專業大戶，積極引導農村科技戶、種植能手、養殖能手等農村能人，流轉土地，擴大規模，專業從事規模種植、規模養殖。積極探索家庭農場經營模式，鼓勵農村專業種植大戶擴大經營規模，依法取得法人資格，向家庭農場升級轉化，培育從事適度規模的農業生產、加工、銷售的新型組織。二是扶持培育土地股份合作社，引導農民以土地承包經營權入股，吸引農村種養能手、農業龍頭企業等參與，實行規�；�經營。鼓勵農民專業合作社發揮自身優勢，積極投入土地流轉，壯大經濟實力，增強服務帶動能力。三是吸納和鼓勵農業龍頭企業、城市工商企業流轉農村土地，支持農業產業化龍頭企業和食品加工企業延伸產業鏈條，建立自己的優質原材料供應基地。把推進土地流轉與開展農業產業招商有機結合起來，吸引工商資本投入農業，以工業理論經營農業，為農業發展注入新鮮力量。

四要努力建立“三大機制”：一是建立獎補政策激勵機制，進一步制定完善獎補政策實施辦法，明確獎補條件，明確獎補標準，明確申報驗收辦法，每年定期申報，定期驗收，定期兌現獎補資金，并將獎補政策通過報紙、網絡等各類媒體廣泛發布，激發全社會參與農村土地流轉的熱情。二是建立項目扶持激勵機制。測土配方施肥、農機補貼、沼氣建設等項目要優先向土地流轉大戶傾斜，允許各類規模經營主體承擔財政、農業、水利、國土資源等部門安排的農田水利設施建設、中低產田改造、農業科技示范園區建設、農業綜合開發、土地整理、新品種、新技術應用推廣等各類項目，為各類經營主體提供優越發展環境。三是建立表彰獎勵機制。每年評選一批經營良好、效益顯著、運行規范土地流轉大戶，在全縣農村工作會議上給予隆重表彰。

五要切實抓好“三大結合”：一是要把土地流轉與產業結構調整結合起來。鼓勵和支持土地流轉大戶積極發展設施蔬菜、規模養殖、苗木花卉和生態休閑農業，鑄就特色產業，打造優勢板塊。二是要把土地流轉與土地承包經營權證書頒發工作相結合。有相當部分農民不愿把承包地流轉出去的主要原因是擔心承包地一旦流轉出去，就收不回來而失去承包地。我們要盡快完成農村土地確權頒證工作，讓農民吃下“定心丸”，讓他們大膽地進行土地流轉。三是要把土地流轉與促進農民轉移就業結合起來。抓好新型農民培訓和農村勞動力轉移就業技能培訓，切實提高農民轉移就業技能。培育農村勞務市場，廣泛搜集、發布務工信息，暢通農民轉移就業渠道。大力發展農村二、三產業，著力發展農業服務業，拓展農民轉移就業空間。

 

 

 

 

 

靖邊縣農村土地流轉情況調研報告

 

靖邊縣位于陜西省北部偏西，毛烏素沙漠南緣，全縣農村土地總面積706萬畝，林草四荒面積534.9萬畝，家庭承包耕地面積130萬畝，鄉村農戶6萬戶，農業人口25.3萬人，農村勞動力17萬人。近年來，隨著小城鎮建設、產業結構升級、勞動力轉移，農地流轉對現代農業發展發揮了積極作用。

一、農地流轉的現狀

據抽樣調查截止目前全縣農地流轉總面積約10萬畝，轉包約占64%，出租約占20%，互換約占14%，股份合作約占2%。

農地流轉特點：一是流轉的總量少，全縣農地流轉面積約10萬畝，占耕地總面積的6﹪；二是流轉到合作社的少，約占流轉總量的26%；三是規模流轉的少，約占流轉總量的45%，其中流轉到合作社的占26%、流轉到農業企業的占19%，流轉的農地主要以農戶之間互換散碎耕地和轉包為主，占流轉總量的55%；四是流轉期限短，大多一年一議。

農地流轉的主要模式：一是委托耕種型。外出農戶將耕地委托親戚弟兄耕種，不簽合同，不支付流轉費；二是大戶租種型。處于自發狀態，外出農戶將耕地轉包或出租給當地種養大戶，大多不簽合同，以口頭協議為主，流轉期限及價格一年一議；三是合作開發型。以村組為單位，成立農民專業合作社，通過合作方式進行土地統一整理配套開發，提高土地生產能力。如席麻灣鄉金沙薯業專業合作社，將全村小組70％和75％的農戶和耕地組織起來成立合作社,建成300畝噴灌馬鈴薯生產基地；四是公司承租型。流轉期限較長，大多5-10年，規模較大，一般500畝以上，90%以上屬新開墾地或荒地。

二、農地流轉取得的效果

我縣流轉的土地主要發展設施農業，種植蔬菜、馬鈴薯等，規模流轉效益初步顯現。

1、提高了土地生產能力，實現了規模化標準化生產，提高了效益。如東坑鎮東勝村農民張宏如500畝流轉地，流轉后通過整理及基礎建設，玉米由過去畝產400公斤提高到900公斤左右；涌泉居公司990畝流轉地2011年發展專用薯及種薯生產，實行標準化作業，平均每畝純收入3000元。

   2、降低了生產費用，提高了經濟效益。東坑鎮東勝村張宏如500畝流轉地，土地流轉后，實行農場化經營，較分散經營年可節約農資費用1000元左右、節約用工1000標準工日、節約耕作成本4000元左右。經核算，500畝流轉地種玉米年凈效益15萬元。

3、促進了產業結構調整與優化。鴻豐蔬菜合作社800畝流轉地用于發展設施蔬菜生產，提高了農業設施化水平；涌泉居公司990畝流轉地發展專用薯生產，發展了特色產品；金沙薯業合作社330畝農地流轉，促使全村三分之二農村勞動力向城市二三產業轉型。

   4、增加了農民收入。涌泉居公司990畝流轉地原屬沙地，農戶基本無收益，流轉后，土地轉出農戶除每畝80元流轉價款所得外，每年勞務收入15.4萬元，平均每戶增加收入2915元。

三、農地流轉的制約因素與問題

1、二三產業發育程度低。據統計測算我縣農村從事二三產業勞力2萬人，占勞動力總數的11.8%,外出務工勞力5萬人。進城農民大多以小生意、打臨工為主，少部分屬于商人或產業老板，對從事非農產業收入預期不穩，有不足30%具有脫離土地生存能力，大多務工人員兼顧土地生產。

2、新型經營主體投資農業效益低。一是基礎投入大。涌泉居公司990畝土地整理投資1000萬元；二是生產成本高。靖邊縣海源合作社2013年種植400畝馬鈴薯，平均每畝投入成本2560元；三是以經營常規產業為主。目前500畝以上的規模流轉均以脫毒馬鈴薯為主，平均每畝凈利潤400-600元；四是農業生產周期長，農業面臨自然、市場雙重風險;五是品牌效益沒有凸顯。

3、土地是農民收入的主要來源。一是農業依然是農民增收致富的主導產業，全縣有8萬勞動力從事一產，農民收入50%以上來自一產，北部中等蔬菜農戶年戶均純收入10-20萬元；二是流轉價格低。中北部平均100—200元/畝年，南部平均50—100元/畝年，灘水區種玉米年畝產值達1500-2000元；三是農民習慣經營土地生存，農村留守勞動力平均年齡在45—65歲左右。

4、其他因素。主要是南部山區外出勞力多，基礎條件差，經營主體不愿投資，北部灘水區基礎條件好，勞動力轉移相對較少,流轉較為困難等。

我縣農地流轉中的問題主要有：一是認識不到位。農民對承包土地流轉的認識不足，寧愿將自己的土地撂荒或將土地委托給自己的親朋好友耕種，也不愿意流轉；二是流轉不規范，大多流轉是在勞動力轉移后，農戶民間自發流轉，一般不簽訂流轉合同，以口頭協議為主，導致流轉糾紛較多。問題的成因：一是農民對法律政策了解少；二是服務體系不健全；三是缺乏激勵機制；四是社保體系不健全。

四、加快農地流轉的對策建議

根據我縣實際，要推進農地流轉，就必須轉變發展方式，就是轉變農民的生產方式、思維方式和生活方式。

一是轉變農民的思維方式。做好對農民的宣傳教育工作，把從事傳統農業生產意識轉化為從事現代農業或從事非農產業的生產意識。

二是轉變農民的生活方式。把傳統的農村生活意識轉化為現代新農村的生活意識或市民的生活意識。

三是轉變農民的生產方式。把傳統農業生產方式向現代農業轉變，由從事農業產業向從事非農產業轉變；根據市場的需求，發展現代農業和非農產業，把農民轉變為農商、工人或其他用實人才。為此，應采取以下五項措施：

1、加大宣傳力度，引導農地流轉。加大對產業農民培育工作，深入宣傳教育農地流轉、規模經營與現代農業發展、農民增收的關系，提高對流轉的認識。

2、培育經營主體，驅動農地流轉。一是培育以合作社為主導，種植大戶、家庭農場和龍頭企業為補充的新型經營主體，推廣農業機械化的生產方式；二是培育“社會化”程度高的專業合作社和龍頭企業，提高效益，促進農地流轉。

3、發展非農產業，促動農地流轉。搞好城鎮化建設工作，發展長期具有活力的二三產業和其它非農產業，為農村人口和農業勞動力轉移提供空間，使農村勞動力從事非農產業后有長期穩定的收入來源，解除農村人口進城生活的后顧之憂，解決半工半農的問題，促進農地流轉。

4、建立激勵機制，推動農地流轉。通過采取免費培訓、以獎代補、項目傾斜、提供貸款貼息、優先安排從事非農產業就業和城鎮住房等措施，激勵推動農地流轉。

5、健全服務體系，規范農地流轉。一是加強領導。成立農地流轉領導小組，統一研究、組織、指導、協調農地流轉工作；二是健全服務體系。建立縣鄉村農地流轉服務機構，明確工作職責，開展流轉服務；三是規范流轉程序。開展確權登記、流轉信息及流轉合同管理服務、調解仲裁、探索產權交易。

 

 

橫山縣農村土地流轉情況調研報告

 

為了摸清我縣農村土地流轉現狀，穩步推進土地適度規模經營，橫山縣政協組織委員先后深入我縣白界、塔灣、響水等鄉鎮調研考察，了解2013年我縣實行土地流轉一年以來的具體情況。

一、基本情況

橫山縣總面積4333平方公里，總土地面積650萬畝，農耕地181萬畝。開展土地流轉一年以來，既取得了不小成績，也發現了不少問題，為我縣更好的開展土地流轉工作積累了寶貴經驗。經過認真調研發現我縣土地流轉有4大特點值得關注。

1、流轉面積逐年增加。2013年縣委、縣政府實施土地流轉政策以來，全縣土地流轉面積迅速增加，截至目前，我縣蘆河、無定河沿岸有2772戶15616人流轉水田27800畝。其他鄉鎮也積極促進該項政策落實，如雷龍灣鄉就流轉各類土地4200多畝。

2、流轉方式不斷豐富。我縣土地流轉方式一改從前個人對個人轉租的傳統方式，呈現個人對企業，村集體對企業或個人等多種流轉方式，具體可歸納為以下三種：一是龍頭企業或種田大戶帶頭，以租種形式，將村集體或農戶土地集中開發利用。二是龍頭企業或帶頭人出面，采取土地入股，合作種植或聯戶種植，風險自負。不過此種方式要求組織者要有很強的號召力，人際關系協調較難，很難在大范圍內組織實施。三是土地持有者自愿重新聯合，以合作社形式，組織進行生產活動。一切農務活動均由合作社承擔，采取土地入社，農耕或農機服務隊代耕代管，從種到收全程服務，年底以地分紅付本。這種形式適宜地勢平坦，能機械化作業地區。

3、流轉效益日趨顯現。早期參與到土地流轉的大戶已經從這一政策中獲利，更加積極的參與流轉土地，特別是水地進一步向大戶集中，有利于實現經營規模化。如，響水鎮駝燕村的喬俊宏同志，將村集體圍河造出的水地、在外打工農民撂下的水田，共計8000多畝，每畝每年租金為30-40斤大米，承包到自己名下，全部種植水稻，目前已取得了較好的經濟效益和社會效益。同時，投資購置了育秧、插秧、收割、電噴機械，成為名副其實的機械化種稻大戶。橫山鎮李界溝村采取土地入股的形式，將花戶在大河灣不宜種植的下濕地收回村集體，地權依然屬花戶，由村集體統一管理治理，拉沙造田500畝。經考察論證，聘請專家，嚴格按照作業程序，在大河灣建成500畝葡萄示范基地，三年內不給花戶租金，之后每畝每年給花戶150元租金，逐年翻倍增加紅利，直至增到1500元，實現了土地產出最大化。

4、土地流轉促進農業產業化發展。土地流轉突破了我縣傳統農業格局，許多新興農業產業被引進，成為我縣農業發展新亮點。如，白界鄉的白云雷同志通過土地流轉發展稻田養蟹，促進了我縣特色農業的發展。稻田養蟹是典型的生態農業生產模式。稻田不施化肥，不噴農藥，生產綠色安全環保有機稻谷，稻蟹共生，種養結合，相得益彰。稻田養蟹，一田兩用，一水兩用，稻蟹雙收，極大地提升了稻田的經濟價值。白界鄉色草灣的稻田養蟹項目，僅養蟹一項純利收入1795元/畝。同時，生產的有機大米，市場價在每斤20元左右，市場需求大、經濟效益好。

二、存在問題

1、思想認識不到位。一是農民不能認識到土地流轉帶來的致富機會。不能認識到土地流轉是將農民從土地中解放出來，使現有農民成長為新型農民的變革。對傳統農業的留戀和“失去土地”的不安讓土地流轉工作舉步維艱。二是基層干部對土地流轉工作認識不到位，政策宣傳力度不大，對農民的思想工作做的不夠深入，政府提供的政策保障老百姓了解不夠透徹。

2、服務體系落后。省、市、縣對具體的土地流轉政策措施少，土地流轉服務機構和體制不健全，土地流轉中介服務組織匱乏，流轉信息渠道不暢，難以為農戶提供有效的流轉服務。轉入、轉出兩頭難，土地流轉市場不活躍。

3、土地流轉進展不均衡。一是南部山區土地集中成片經營難。我縣南部山區地勢較陡，而且農戶手中的地塊小且分散，要把這些土地從分散的農戶手中集中成片后開發，土地流轉工作很難推進，不僅多數農戶擔心失去土地后生活沒有保障，不愿意把使用權轉讓出來，而且沒有較高的利益吸引，愿意承包土地的承包方也寥寥無幾。二是北部部分鄉鎮發展較快。北部地勢較平緩的鄉鎮土地流轉步伐較快，特別是以白界鄉、塔灣鎮為代表的無定河、蘆河沿岸的土地較受歡迎。

4、基礎設施滯后。在調研過程中我們發現，對土地流轉感興趣的人不少，但真正投資實施的卻不多，主要由于道路建設滯后，土地“三通一平”、“八配套”跟不上，土地及周邊環境大多處于原始狀態，要想上規模、出成效的發展農業還需要大量的投資在基礎設施建設上，極大地增加了流轉成本。

5、流轉程序不規范。目前我縣農村土地流轉普遍存在“三多三少”現象，即私下流轉的多，組織流轉的少；轉包、出租或代耕的多，轉讓的少；口頭協議多，文字協議少。絕大多數的土地流轉沒有正式合同，有的即使簽了合同，但條款不全、不符合規范，致使合同不合法，一旦遇到糾紛難以解決。有的流轉價格確定不合理，土地流轉自發性、盲目性和隨意性較大，一些早期流轉特別是流轉期限較長的地方，由于流轉價格定的死而低，導致轉讓者利益得不到保護。

6、農業產業融資難。涉農貸款用不上，嚴重制約了農業產業發展。我縣農業產業發展規模小，導致融資困難，涉農銀行真正用于農業發展的貸款少。由于農業產業抵御市場和自然災害較弱，部分投資者怕擔風險也會減少投入。

7、農產品價格不高。在土地流轉大戶們之間流傳著這樣一句話“種地是有錢人搞的，想賺錢的人都不搞”。由于今年農產品價格普遍在低位徘徊，導致農業經濟在市場上并不活躍，對投資吸引力不高，嚴重制約了土地流轉和現代集約農業的發展。

三、幾點建議

1、強化宣傳引導。要加強對黨的農村政策的宣傳，讓廣大干部群眾了解政策，自覺摒棄陳舊觀念，擺脫固有定勢思維的束縛，放開手腳參與土地流轉。特別是加大對十八屆三中全會會議精神的宣傳，引導農民樹立起“大流轉大發展、小流轉小發展、不流轉難發展”的思想，在堅持依法、自愿的前提下，通過各種途徑，推進農村土地流轉。

同時，要加大農村勞動力培訓力度，確保了每個勞動力都有一技之長，提高農村勞動力就業能力，加快農民向第二、三產業轉化，為進一步擴大土地流轉創造條件。

2、制定合理規劃。建議縣委、縣政府加大對農業結構的調整力度，可以邀請有關專家進行論證規劃，充分利用我縣地理條件，對宜田則田、宜水則水、宜林則林、宜牧則牧，做到一次性規劃、分年度實施，力爭通過3-5年的時間，打造現代農業發展模塊，實現經濟效益、社會效益、生態效益最大化。

3、加大扶持力度。一是為土地流轉提供管理、服務方面的專業支持�？h委、縣政府在資金、政策上給予大力扶持。在政策上給予扶持的同時，在涉農基礎設施建設上加大投資力度，多修“運菜路”、多架“農用電”，保證涉農投資；建立農產品交易中心，讓市場參與農產品價格調節，吸引涉農投資；設立土地流轉、農產品交易備案登記、信息發布機制，制定流轉合同范本，明確流轉雙方權責，規范土地流轉，引導涉農投資。二是涉農銀行要加大對農業扶持力度。農業銀行、農業發展銀行、農商銀行在涉農貸款加大投放比例，對經營達到一定規模、面積達到一定數量、流轉合同規范的經營戶給予支持。同時，積極落實十八屆三中全會精神，允許農民用土地經營權抵押貸款。三是建議保險機構對農業發展及土地流轉擴大保險險種，建立健全保障現代農業發展的保障體系。

4、發揮帶頭作用。一是要積極發揮現有土地流轉大戶的示范帶動作用，組織經驗交流會，讓更多的農民看到土地流轉給農民致富帶來的實實在在的好處。二是要走出去多學、多看、多引進新的農業種植和經營模式。如在甘肅、山東土地流轉已經有很好的發展范本；特別是我們現在發展的現代農業經營方向在臺灣地區早在上世紀60年代已經開始發展，至今擁有一套非常成熟的發展理念和模式值得借鑒。

5、加快結構調整。農業結構調整既是以市場為主導重新優化配置生產要素的過程，也是土地流轉的過程。要圍繞農民增收這一目標，大力發展生態、安全、高效農業，因地制宜發展特色農業，形成“一村一品”或“多村一品”，提高農業生產力和土地效益，構筑農村經濟發展新優勢。

6、發展產業化經營。加快生產合作社、龍頭企業、種植大戶扶持引導，在舍飼農業、觀光農業等現代化農業發展中找到適合我縣特色的主導產業，不斷提高經營水平和輻射帶動能力，增強土地流轉后續力。以農民合作社為載體，直接參與農村的土地流轉市場，加快我縣農業產業化發展。

7、健全保障體系。要統籌發展農村衛生、教育、養老保險等社會公益事業，建立健全農村社會保障體系，弱化農村土地的福利性質和社會保障功能，突出其生產發展和增收致富功能。認真落實好新型農村合作醫療、養老保險、五保供養、居民最低生活保障等制度，加大對農村困難群體的救助力度，為農民營造全方位的“安全感”，消除農民流轉土地的后顧之憂，讓農民放心的從土地中解放出來，確保農村土地流轉

 

 

米脂縣農村土地流轉情況調研報告

 

9月15日至16日，縣政協財農工委組織委員，由政協副主席高辰開帶隊，先后深入石溝鎮、郭興莊鎮、李站便民服務中心的6個行政村，采取進村入戶，填寫表格，聊天拉家常、座談討論等方式進行了實地調研�，F將調研情況報告如下：

    一、基本現狀

米脂縣土地總面積1212平方公里，轄8鎮2鄉，395個行政村，5個居民委員會，總人口23.6萬人，其中農業人口19.1萬人。全縣耕地面積53萬畝，總農戶數5.89萬戶。農村土地流轉經營權流轉始于上世紀90年代，流轉初期主要是以農戶間的代耕形式出現的。1998年，銀州鎮孟岔村幾戶農民大膽實踐，積極探索農村土地合理流轉新模式，采取大戶承包的方式將1600多畝山地流轉到了8戶農民手中，發展矮化密植棗園，創造了“孟岔模式”�！笆�二五”以來， 縣委、縣政府按照“一園六區”的整體規劃，堅持以農業項目帶動土地流轉，土地流轉推動農業產業化、提高農業現代化水平、圍繞建設新型農業項目搞流轉，圍繞提高農業效益搞流轉，使土地這一存量資產得以盤活，目前，已建成了馬家小溝、對岔等現代化養殖基地，孟岔、柳家洼等特色林果基地5240畝，高二溝、趙山等無公害蔬菜生產基地3180畝。通過現代化養殖基地、特色林果基地、無公害蔬菜生產基地的建設，實現了農業生產的規�；�、標準化、專業化，農業經營實現了由傳統的粗放型向高效益、集約化發展，帶來了土地變資本的可喜變化，農民從事農業生產經營的收入明顯增加，占到農民人均純收入的31.5%。截至目前，全縣土地流轉面積達到7.8萬畝，占總耕地面積的14.7%；涉及農戶11452戶，占農業總戶數的19.4%。其中：以轉包方式流轉38500畝，占49%；以轉讓方式流轉7250畝，占9.3%；以出租方式流轉8560畝，占11%；以互換方式流轉21400畝，占27.4%；其他方式流轉2290畝，占3.3%。

二、主要成效

近年來，我縣抓住經濟轉型發展的機遇，大力發展現代農業。縣委、縣政府成立了由縣委副書記任組長，縣政府主管副縣長任副組長，縣直各涉農部門為成員的全縣農村土地流轉工作領導小組。領導小組辦公室設在農業局，具體負責土地流轉的政策研究、方案制定、組織實施及業務指導和信息匯總等工作。各鄉鎮也成立了相應的組織機構，負責本鄉鎮的土地流轉工作。按照“區域規劃、連片開發、項目招商、集約經營”的思路，縣上還積極整合流域治理、土地復墾、口糧田、農綜開發等涉農項目，集中連片開發治理高標準農田，并將治理出的土地全部用于流轉，大力引進有實力的企業或承包大戶經營。已初步探索出了三種流轉模式。

一是企業租賃模式。隨著米脂婆姨、益農養殖、浩海紅棗有限公司等涉農企業不斷向現代農業園區集聚，為拉動項目區土地流轉，破解企業用地難題，縣、鄉、村三級責成專人負責協調解決流轉過程中的難題，幫助流轉戶與企業規范流轉合同。合同中，明確土地的用途、期限、租金及其支付方式和土地保護措施、違約責任等內容，并到鄉（鎮）備案，以減少糾紛。特別在租金問題上，始終把農民的利益放在首位。米脂婆姨貢米有限責任公司租賃土地320畝，每年進行有機谷子栽培試驗。米脂縣益農養殖有限公司租賃土地100畝，目前正在修建標準化飼料廠、冷庫、蛋品廠等。米脂縣浩海紅棗有限責任公司流轉土地2142畝，栽植紅棗，今年計劃租賃20畝土地修建標準化貯藏庫。隨著我縣現代園區的建設，土地流轉速度將進一步加快。
     二是產業帶動模式。受土地分散經營、種植技術不規范等因素影響，我縣農業模式效益以前一直不高。近年來，我縣按照“區域性布局、規�；�發展、綜合性配套”的工作思路，我縣制定了設施蔬菜和山地蘋果建設補助獎勵辦法，縣財政出資500萬元，對連片發展設施蔬菜和山地蘋果等分別給予不同投資標準的補貼獎勵，最高獎勵10萬元，這些優惠政策有力地促進了土地流轉，催生了高二溝、趙山、小桑坪、陳家溝等一批設施蔬菜示范區，種植面積達2160畝，也催生了黨塔、李家寺、小溝、羅鹼等山地蘋果基地，栽植蘋果面積達22000畝。
    三是合作社聯動模式。通過多種扶持政策，全縣已發展農民專業合作社150個。積極發揮農民專業合作社與農戶聯結比較緊密、經營機制比較靈活、服務體系比較健全等優勢，以合作社為中介，引導種植設施蔬菜的社員與種糧農戶進行土地互相流轉，實現連片種植，發展規模經營。合作社向農戶提供統一種子調配、統一配方施肥、統一農藥技術服務，從整地、播種、中耕、植保到收獲等各個環節，全部實現標準化作業，克服了以往一家一戶分散經營的弊端，實現了標準化、規�；�經營。通過幾年的發展，我縣涌現出米脂縣眾鑫種植專業合作社、米脂縣趙山蔬菜專業合作社等12個市級示范合作社。目前，全縣由農民專業合作社及其社員流轉的土地面積已達到2.12萬畝，占到流轉總面積的27.2%。

三、存在問題

    一是認識不統一。由于長期以來，農民形成對土地的依附性，一些農民對土地經營權的流轉認識不足，一方面取消農業稅后，農民不但不交稅，還可以獲得一定數量的農業補貼，另一方面由于當前城市尚不能為進城務工農民解決好住房、就業、醫療、子女教育和社保等各方面保障，農民將土地作為生活保障的最后一道防線，仍把土地作為在非農行業走不下去的退路，寧可暫時撂荒也不愿主動流轉。

  二是農業比較效益低，產業帶動作用不強。首先，我縣農業屬于雨養農業，傳統種植業受自然和市場 “雙重風險”的影響，投資農業比較效益低，農民在土地上經營傳統農業，基本上無純利潤或純利潤很少，農民收入來源絕大多數都是靠外出務工所得。其次，米脂縣現有能夠適度規模經營的農業產業不多，有的產業效益不明顯。由于缺乏特色產業和規模效益的支撐，要推動土地大規模長期流轉也是比較困難的。

    三是農村融資困難，農業規�；�發展缺乏資金支持。由于受農村土地及附著物不能擔保和抵押貸款等政策法規限制，農民貸款難問題十分突出，相當一部分農民只能維持簡單的再生產。而流轉土地進行規模經營必須要有充足的資金支持，融資難成為制約土地流轉進程的一大“瓶頸”。

四、發展思路

流轉土地是解決我縣“三農”問題的必然途徑，雖然我縣在土地流轉方面取得了一定的成效，但還存在部分土地流轉不規范、管理服務不到位等問題。今后，我縣將認真貫徹中央1號文件精神，重點在規范土地流轉，激活“土地”資本，鼓勵農民以土地入股，發展規模經營等方面進行探索。

一是要根據中、省、市的要求，逐步建立縣、鄉、村三級土地流轉服務中心，實行土地預流轉制度和價格動態管理制度，探索流轉價格與糧食價格掛鉤聯動的長效機制，提高流轉效率。

二是加大資金扶持，進一步解決農業規模經營資金匱乏問題。對利用流轉土地搞規模開發，產業調整，比較效益高，優勢明顯的項目，要在政策和資金上給予支持；對利用流轉土地搞高效農業、規模農業的企業、大戶優先集中扶持，改變以往那種分散扶持的方式。同時，積極采取承租反包、入股等模式，讓公司、業主和農戶共同投入資金搞高效農業、特色農業，從而降低業主和農戶風險，有效解決土地流轉資金難的問題。

    三是堅持政策和法律原則，推動農村土地承包經營權流轉，必須以《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》為基礎，堅持農村土地家庭承包經營制和穩定土地承包關系不動搖，在穩定土地承包權的基礎上，以多種形式進行流轉。土地流轉必須堅持“依法、自愿、有償、規范”的原則，充分尊重農民的意愿，認真做好土地流轉合同的簽訂、備案、登記、變更、解除等工作，妥善調解和處理土地流轉糾紛，促進土地流轉規范化發展。

    四是科學規劃產業區域，因地制宜發展產業，鼓勵扶持一批市場潛力大、發展前景好、帶動能力強、輻射范圍廣的龍頭企業、產業大戶和專業合作社，提高農民組織化程度，進一步促進農業產業化發展。

 

 

佳縣農村土地流轉情況調研報告

 

根據市政協工作安排，佳縣政協農財委與辦公室組織部分政協委員深入到各鄉鎮,通過與鄉村干部座談、走訪農戶、實地調查等方式，對全縣農村土地流轉情況進行了全面認真的調查。現將有關情況報告如下：

一、當前現狀與工作開展情況

（一）土地流轉現狀與特點

自2009年起，佳縣積極倡導、宣傳土地規模化經營的經濟效益，提高了土地利用率，土地流轉逐年增加趨勢。截至2013年底，我縣土地流轉面積33630畝，主要通過轉包、出租、互換、轉讓四種形式進行流轉，共涉及農戶 7514戶，簽訂流轉合同717份，簽訂流轉合同的流轉面積7751畝，占23%。其中轉包形式流轉20336畝，占60%，轉包是目前土地流轉的主要形式，由此可見土地流轉還缺乏有效的引導機制；轉讓20畝，是土地流轉面積最少的一種形式，可見農戶的土地還是非常重視的；互換1587畝，占4.7%；出租5277畝，占15.7%，面積較往年增長明顯，其中上高寨出租形式流轉面積2900畝，烏鎮1600多畝，今后應借鑒推廣；入股等其它形式6410畝，占19%，其中方塌鎮圪嶗灣村4200畝（張玉強）、尚寨村500畝，通鎮李厚村900多畝。從流轉去向來看，流入農戶29776畝，流入合作社163畝，流入企業1760畝，流入企業面積主要發生在王家砭工業園區。從列年土地流轉報表來看，我縣土地流轉具有以下特點：

1、流轉規模擴大。近年來，隨著市場經濟的不斷發展，特別是勞務經濟的壯大，使許多農民離開土地，走出家門尋找致富門路，加速了農村土地的流轉，特別是走出去收入可觀的農民，已經基本不愿種田，也促進了土地的流轉。特別是今年，縣委、縣政府對土地流轉在促進農業發展上的重要性有了高度認識，積極爭取協調，花大力氣在上高寨鄉徐家東溝村、高家峁村以出租的形式流轉土地面積分別為1200畝。

2、利用率提高。店鎮勃牛溝村劉買元2002年起，搞“山頭式”綜合農業經濟，歷年來逐步發展壯大，目前總經營面積500多畝。其中擁有先進的設施的示范基地160畝，2013年被認定為市級現代特色農業園區。烏鎮王家焉村王向娃的“庭院式”經濟，幾經轉讓、互換，現有科普基地70畝，其中良種棗園22畝，蘋果園25畝，杏、葡萄、梨、李子等20畝。劉山桃園溝村王海軍，現流轉土地面積達1000多畝，烏鎮劉雙溝劉建生，流轉土地面積1600多畝，通鎮李厚村集中流轉土地900多畝栽植核桃。較流轉前，土地利用率明顯提高。

3、提高了科學種田水平。土地流轉使土地向種田大戶轉移，形成規模經營，大大促進了農業機械化水平的提高和先進技術的應用，統一了糧食品種，提高了農產品品質，增強了市場競爭力。

（二）土地流轉工作開展情況

近年來，佳縣涉農部門就土地流轉開展了以下工作：

1、縣農工部，制定了土地流轉標準合同樣本，并發文到鄉鎮推廣。多次組織開展土地流轉調研。

2、縣農業局對鄉、村干部進行土地承包、流轉政策宣傳培訓，發放土地流轉示范合同，鼓勵引導農戶在土地流轉合同中使用。積極爭取并實施了農業部2012年農村土地承包經營糾紛仲裁基礎設施建設項目，建成容納100多人的仲裁廳1個，案件受理室、合議調解室、檔案會商室各1個，每年糾紛仲裁能力可達到200件以上，為土地流轉糾紛的處理提供保障�？h政府批準成立了佳縣農村土地承包經營糾紛仲裁委員會。積極籌劃縣土地流轉服務中心，制定縣、鄉土地流轉服務辦法，計劃通過佳縣農業信息網絡平臺收集土地流轉需求信息。

二、存在的問題

從調查的情況看，我縣的土地流轉仍處于較低層次，流轉范圍較窄，流轉的規模較小，流轉的層次不規范。主要表現在以下幾個方面：

（一）農戶間轉包的多，租賃、轉讓、拍賣等流轉形式少。全縣轉包土地20336畝，占土地總流轉面積的60%，其收益普遍偏低。土地租賃的收益較高，全縣土地租賃總面積5277畝，僅占總土地流轉面積的15.7%。農村土地轉讓、拍賣等流轉形式發展緩慢。

（二）口頭流轉的多，書面流轉的少。調查中發現，多數農戶在土地流轉時，以口頭協議進行流轉的多，未簽訂書面協議或合同。即使有的簽訂了書面協議，內容也很簡單，形式不規范不健全。

（三）農戶間自發流轉的多，經村集體組織流轉的少。土地流轉多以農戶自發的流轉為主，經過村集體統一組織或上報經村集體備案的很少。

三、解決問題的意見和建議

我縣土地流轉仍處低級階段，雖流轉向專業大戶，但流轉周期短，不穩定性極高，大大抑制了這些大戶在所轉土地上的投入�？h土地流轉還要在以下幾個方面努力：

 (一)加強宣傳。要把轉變農民的思想觀念放在首位，不斷提高農民流轉土地的積極性。讓農民意識到土地流轉的重要性，是加快土地流轉的前提。要把宣傳《農村土地承包法》作為一項長期任務來抓，不僅要使廣大農民群眾明白土地承包經營權流轉的方式、原則和程序，還要使他們明確推進土地承包權流轉利己、利人。同時，村委會要熱情做好土地流轉合同指導工作，并為采取轉讓、互換方式流轉土地使用權的雙方同時辦理好合同終止和重新簽訂手續。

 (二) 扶持政策。對種田專業大戶除了保證國家補貼政策兌現外，還要在用電、用水方面給予保障，以保證灌溉等農業生產。要在農業項目上給予資金扶持，加強生產基礎設施建設，提高他們的生產技術和風險抵抗能力。對投資規模較大，帶動農戶較多、安排農村富余勞動力較多的農業企業，可按照農業產業化重點龍頭企業對待，實現農戶、企業、政府“三贏”的目標。

 (三) 典型引導。要加大典型引導力度。鄉鎮和涉農部門要充分發揮外出創業有成人員和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業，加快土地流轉。通過劉買元、王向娃、劉建生、王海軍等人的可觀效益。積極鼓勵農民推進土地適度規模經營。并支持種田大戶投資農業，興辦農產品生產和加企業。這樣無勞力的農戶可以將承包田出租，收取租金，也可將土地入股，參與企業分紅；雖有勞力但不善經營的戶將土地出租后不僅可以收取租金，而且還可以在企業或外出打工，獲得雙份收入。

（四）加快確權登記與土地整理。承包地始止不清、地界不明，地塊小而分散，地型地貌差直接影響著農村土地經營權流轉。因此落實好中央5年完成確權登記任務和積極爭取整地項目，加強土地整理可有力推動農村土地流轉。

 (五)加強管理。要把加強管理作為根本，不斷規范農村土地流轉行為。一方面，要加強土地轉出方的管理。對農戶自發的土地流轉行為，教育引導農戶簽訂流轉協議，并報所屬村集體經濟組織備案。要規范鄉村集體經濟組織參與土地流轉的行為，不得以任何名義強迫農戶流轉土地，也不得阻撓農戶自愿合理地流轉土地。另一方面，要加強土地轉入方的管理。為防止土地投機行為，已流轉的農村土地，受讓方不得進行再流轉。土地流轉年限不能超過農戶家庭承包土地的剩余承包期。流轉期滿后，經雙方協商，可續簽土地流轉協議。應引導有條件的地方探索組織以股份制為基礎的農業公司，農戶間以土地使用權為股權，本著自愿、互利的原則，發展土地股份合作制。

然而，要提高管理水平，就必須加強組織建設。沒有政府的高度重視和專業的服務隊伍，就談不上加強管理。因此加快土地流轉必須做好以下工作：

1、建立健全組織體系。要把土地流轉工作納入縣、鄉兩級政府的重要議事日程，成立由主要領導負責的組織機構，綜合、協調、統一領導當地的土地流轉工作。

2、完善農經職能。縣農經站是農村土地承包經營管理的業務部門，然多年來由于歷史原因沒有充分發揮其職能。鄉鎮沒有配備專職農經員，沒有專業人員的指導，從而導致農民認知度低，農村土地流轉工作滯后。

3、成立土地流轉糾紛仲裁機構。土地糾紛是農民土地流轉后的遺留問題，如果解決不到位，勢必影響農民的積極性，從而影響整個土地流轉工作。針對農村土地糾紛的實際，縣、鄉兩級應建立強有力的專門仲裁機構，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患。

4、要健全農村社會保障機制。要加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，把長期以來農民主要依靠土地作為唯一社會保障的現象轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，解除農民的后顧之憂，使農民放心走出去，進而為土地流轉創造良好的條件。

 

 

清澗縣農村土地流轉情況調研報告

 

根據市政協的安排，近日，我縣政協組織部分政協委員和機關干部，深入有關部門和所有鄉鎮，通過查閱資料、開座談會、走訪農戶等形式，對全縣農村土地流轉問題進行了專題調研。現將調研情況報告如下：

一、土地流轉的基本情況

清澗縣位于榆林市最南端，東瀕黃河，西、南與延安市子長、延川縣接壤，北與綏德、子洲為鄰。全縣總面積1881平方公里，轄4鄉8鎮3個辦事處639個行政村，有耕地59.33萬畝，總人口22萬。近年來，我縣依照“依法、自愿、有償”的工作原則，有序推進了農村土地的合理流轉，推進了農業規模化經營，加快了農業產業化發展步伐。

1、土地流轉初具規模。據調查，目前全縣農村土地流轉面積為132642畝，占全縣耕地總面積的22.4%，其中轉租29650畝，占流轉面積的22.4%;專業合作6980畝，占流轉面積的5.3%；互換4528畝,占流轉面積的3.4%;轉讓14619畝，占流轉面積的11.0%；轉包22886畝，占流轉面積的17.3%；專業大戶22462畝，占流轉面積的16.9%；家庭農場7992畝，占流轉面積的6.0%；農業合作社18978畝，占流轉面積的14.3%；代耕4547畝，占流轉面積的3.4%。

    2、土地流轉形式多樣。土地流轉從初始時的代耕發展到目前的轉租、專業合作、互換、轉讓、轉包、專業大戶、家庭農場、農業合作社等形式。在這幾種流轉形式中，轉租、轉讓、專業大戶、農業合作社的流轉面積相對較多。

    3、土地流轉對象多元化。土地流轉對象已從初始時的農戶間流轉逐步擴大到農戶與城鎮業主之間、農戶與企業之間、農戶與專業大戶之間的流轉，流轉的對象不僅有企業主、農民，還有干部、商人等。

4、大宗土地流轉期限較長。在土地流轉中，一般單宗流轉面積在50畝以上的流轉當事雙方簽訂了較為規范的具有法律約束力的書面合同和協議。因此，受法律保護的流轉期限都比較長，耕地一般2—10年，林果地20—50年之間。由于大宗土地流轉期限長，業主可以放心大膽投入資金進行開發，農民也可以得到長期穩定的收入。

二、流轉出土地的經營情況

據調查，在流轉出的土地中，種糧38722畝，占29.2%；種菜6438畝，占4.8%；林果67520畝，占50.9%，草畜13505畝，占10.2%；副業6457畝，占4.9%。由于我縣地處黃土高原丘陵溝壑區，大多土地為坡地，平地很少，水利化、機械化程度低，交通條件也很差，流轉出土地的收益受市場調節和自然條件的影響，經營情況并不是很樂觀，多數還是采取傳統的生產方式，現代化水平相對較低，抵御市場風險能力低，靠天吃飯的現狀沒有得到根本性的改變，土地利用率、產出率、總體收益偏低，且很不穩定，沒有保障。全縣只有少數流轉大戶即紅棗栽植大戶的生產經營方式現代化水平較高，抵抗自然和市場風險的能力也相對較強，紅棗收成有保障，且總體效益較好。如紅棗栽植大戶惠國海為其矮化密植棗園搭建了大棚，有效規避了秋季雨期紅棗成熟期的裂果腐爛現象，且采用豐產技術，有效提升了紅棗品質，產品供不應求，是全縣收益最好的紅棗栽植大戶之一。紅棗栽植大戶楊小靜不僅給他的紅棗產業基地搭建了大棚，還安裝了進口的先進智能管控系統，現代化管理水平高。這個管控系統會根據大棚內的紅棗生長需要，自動給紅棗澆水、噴藥，大大提高了生產效率。

    三、土地流轉所取得的成效
    一是進一步完善了農村承包經營制度。農村耕地已由“耕者有其田”向“能者用其田”轉化，實現了規模化經營和土地資源的合理配置，土地進一步集中。二是促進了城鄉統籌發展。—方面。農村為城鎮的發展提供了豐富的廉價勞動力，進一步繁榮了城鎮的人氣和商機；另一方面，進城農民通過合法勞動為農村帶回了資金、技術和經營理念。三是促進了農業規�；�經營。通過土地流轉，滿足了有技術特色、有資金實力、有經營管理能力的專業大戶、專業合作社集約經營土地的愿望，實現了資金、技術、土地等資源的合理配置，推動了全縣現代農業集約型、規�；�發展進程。四是提高了農業生產效益。通過規模化經營、連片生產，促進土地、資金、技術、勞動力等生產要素的合理流動和優化組合，從而降低了生產成本，提高了產品的附加值。五是促進了農業現代化生產。通過土地流轉形成規模經營的農戶和企業，為了降低生產成本，提高生產效率，采用了優良品種、先進設備和技術，帶動了全縣農業基礎設施的進一步完善和農業生產水平的不斷提高。六是增加了農民收入。流轉出土地的農民不付種地成本，不擔市場風險和自然風險，穩定獲取土地出讓金收入，而且可以騰出時間和精力外出務工，獲取更大的勞務收入。

    四、土地流轉中存在的問題
    土地流轉是農業農村經濟體制改革深入發展過程中出現的新事物，是經濟社會發展到一定階段的必然產物。在實際運行中，我縣土地流轉面臨著一些困難和問題:

    1、農民認識不統一。農民具有很強的戀地情結，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農民想將承包土地經營權流轉而心存疑慮，害怕徹底失去土地，因此選擇協商代耕、臨時性轉包等簡單流轉方式。

2、觀念落后，東西區之間有差距。東區農民思想認識相對滯后，習慣采取傳統的農業生產方式。西區離縣城較近，農民接受新生事物快，對土地流轉認識要明顯高于東區。

3、土地零散，缺乏規模。我縣山大溝深，土地分散，難以成片，現代農業生產方式在此很難發揮應有效益，農業生產較難形成規模，嚴重影響著承包大戶對土地流轉的積極性。

4、流轉機制不夠健全。雖然土地流轉已成為農村經濟發展中的一種普遍現象，但土地流轉無論有形還是無形的市場都未形成，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯系，阻礙著土地流轉在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。政策支持和政府引導還有待進一步加強。
    5、流轉程序不夠規范。土地流轉還沒有形成完整規范的流轉程序，沒有建立起完整規范的流轉檔案。當土地流轉發生糾紛時，處理難度大。農戶在流轉土地時一部分只有口頭協議，沒有形成具有法律效力的書面合同。即使簽了合同，也比較簡單、不規范，流轉雙方在責、權、利關系上沒有明確規定，也無違約責任，更沒有考慮到今后市場變化因素，給合同糾紛留下許多隱患。
    6、承包大戶不多。農村缺少具有現代經營理念的致富帶頭人，真正懂經營、善管理、有帶動作用的規模大戶不多。也有承包大戶受資金、技術等限制，擴大經營規模貸款難，現代的生產技術掌握得不多，管理也跟不上，限制了規模經營的進一步發展。部分業主怕土地流轉政策不穩定，不敢大膽投入，認為土地流轉期限短的多、期限長的少，這種情況容易出現短期行為，不利于土地的可持續利用；農業龍頭企業帶動能力不強；專業合作組織發展不快、覆蓋面不廣，不能形成產供銷一體化運作。

    7、融資困難，資金短缺。大面積承包土地進行開發，需要投入大量的資金用于道路、水利等基礎設施建設和租賃金支付，目前流轉主體大多還處于起步階段，普遍存在資金短缺的問題，制約了農村土地經營規模的擴大。

    五、對土地流轉的建議

土地流轉是一項綜合性、動態發展的系統民生工程，需要在土地流轉法律法規及上級政策的引導下不斷發展完善，現結合我縣土地流轉實際，提出以下建議：

1、加強宣傳引導，搞好服務工作。要把宣傳《農村土地承包法》作為一項長期任務來抓，不僅要使廣大群眾明白土地承包經營權流轉的方式、原則、程序，還要使他們明確推進土地承包權流轉于己、于人、于村都有利。同時作為發包方的村委會要熱情做好土地流轉合同的指導工作。

2、抓好勞動技能培訓，促進農村勞動力向非農業轉移。要提高農村新增勞動力的創業就業能力，加大對青年農民的培訓力度和勞務輸出力度，多為城市輸出有一定專業技術水平的農民工。只要承包地的農戶特別是戶主有了穩定的非農職業和非農收入，他們必然會離土經營，將土地轉包給他人。

    3、建立健全土地流轉管理機制，規范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記，建立土地流轉服務體系。積極探索通過市場調節土地流轉的長效機制，市、縣兩級建立土地流轉信息庫；鄉鎮成立土地流轉服務中心，充分利用各種平臺，開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢等服務工作。村級成立土地流轉合作社，接收農戶申請托管的土地，合理利用撂荒地，由合作社進行規模種植或通過鄉鎮調劑和網上招租等形式，把土地承包出去，解決“包給誰”和“誰想包”的土地使用供求矛盾和土地撂荒問題，使土地流轉進入有序的市場化軌道。

    4、制定鼓勵土地流轉的政策措施。出臺加快農村土地流轉的激勵機制，政策上積極引導，經濟上給予獎勵，鼓勵和調動承包戶和流轉大戶搞好土地流轉工作，營造良好的土地流轉氛圍。進一步明確土地權屬，允許農戶把土地作為要素在市場上依法自由流轉，促進農業生產要素優化組合，保障農民權益。大力發展農民合作組織，支持專業戶、專業村的發展，推動農業產業化經營。建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農戶給予一定的補助，扶持其進城務工創業；對于引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮和行政村給予適當獎勵；對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規模經營，并能切實帶動農戶增加收入的龍頭企業和種養大戶進行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。

5、加大對農業產業化龍頭企業扶持力度，充分發揮龍頭帶動效應。在有關企業扶持政策上對農業產業化龍頭企業給予傾斜，扶持、引導鼓勵龍頭企業做大做強，當好當地種植、養殖民眾與農業產業化龍頭企業的橋梁和紐帶，帶動土地的集中流轉，促進農業的規�；�經營，實現雙贏。
    6、鼓勵專業合作社發展，促進土地集中整合。土地的適度規模經營、土地資源有效利用和高產出是土地流轉的根本出發點。專業合作社能有效地將農民的土地集中整合，每個參與合作社的農戶作為專業合作社的主體，有很強的主動性和積極性，大大降低合作組織的管理成本。同時，合作社與每個農戶的利益又緊密相連。專業合作社通過技術指導，提高農戶種植養殖水平和產品質量，并在產品的銷售上能統一銷路，有效地避免了農戶獨立面對市場的壓力和困境，切實地維護了種植戶的切身利益。專業合作社的模式，不僅能解決小農戶面對大市場的難題，同時又能有效地促進土地的集中整合，推動土地集約利用。

    7、注意解決流轉中的具體問題，推動土地流轉持續發展。一是對長期外出農戶承包地的處置，應由集體收回承包經營權，重新發包給農戶承包，或集中進行經營權流轉。二是加快撂荒耕地的處置，對多年撂荒不耕種的承包地，收回重新發包復耕或流轉。

 

 

 

 

吳堡縣農村土地流轉情況調研報告

   

    根據《關于進行全市農村土地流轉情況專題調研的通知》（榆政協辦發24號）文件要求，縣政協由分管領導薛永升副主席負責，經濟科技委員會辦公室牽頭，聯合縣農業局、國土局等相關部門進行實地調研，在充分了解情況的基礎，形成如下調研報告。

    一、我縣農村土地流轉的基本情況

     我縣共有6個鎮、221個行政村、2.16萬農戶、7.2萬農業人口。全縣耕地總面積22.82萬畝，人均占有耕地3.17畝。目前全縣土地流轉面積達4.34萬畝，占承包地面積的19%。從流轉對象看，流轉給農戶的面積約為4萬畝，占流轉面積的92%；流轉給企業的面積約為0.28萬畝，占流轉面積的6%。 

從流轉方式看，一是以轉包型。目前全縣轉包土地面積達3.86萬畝，約占土地流轉總面積的89%。二是出租型，目前以這種形式流轉土地的面積達0.28萬畝，占土地流轉總面積的7%。三是互換型。為了耕種方便或發展規模經營的需要，農戶之間按照自愿、互利的原則互換承包地，原承包關系不變。流轉土地0.13萬畝，四是入股型。是農民將土地以股份的形式參與公司經營，與公司結成利益共同體。這種流轉方式主要集中在近郊區，如柏樹坪村。目前全縣有0.06萬畝土地以入股形式進行流轉，從規模化經營程度來看，上百畝的流轉有亨通現代農業園區、張家山現代農業園區、紅躍農業專業合作社、宏斌家庭農場、建斌家庭農場、萬成家庭農場等。從流轉特點上看：一是土地流轉的形式較多，有的形式處探索試點階段，以自由流轉形式為主。二是大多數土地流轉期限短，一般在3～5年為多。

二、農村土地流轉存在的問題

（一）存在土地強制流轉損害農民利益的現象

近年來，隨著農業產業化經營的興起和農村勞動力轉移的推進，土地使用權流轉從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農民意愿、損害農民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權流轉作為增加鄉村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；有的為了降低開發成本，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。

（二）土地流轉機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。往往相互之間的轉包、轉讓以口頭協議的形式進行，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后留下了糾紛隱患。口頭協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

（三）農民缺乏社會保障，制約著土地流轉。在農村，土地具有社會保障和就業功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，農民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結構下，農民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外。因此，農民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養老。也有少數農民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農民變成真正的市民，現在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農民都把土地看得十分重要，農民在從事非農產業經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業“保險田”，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。

（四）土地流轉價格低廉制約著土地流轉。當前雖然政策允許土地有償流轉，但是土地流轉的價格極低。許多地方不僅出現了土地自然生產、撂田拋荒，甚至出現了農民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現象（也稱“倒帖皮”）。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉。造成這種現象的原因是：一是農民種地不劃算，一個勞動力種地獲得收入遠遠低于打工的收入。二是土地流轉渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉市場，土地流轉沒有完全展開，土地使用權流轉僅局限在村內，不能跨區域流動，流轉范圍小，交易量小，成交的可能性小。如果由農戶漫無目的尋找轉讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉速度。急于流轉土地的農民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至到倒貼的方式把土地轉給別人耕種。三是沒有完善的中介機構為之服務。四是農民土地使用權流轉價格意識淡薄。土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產權價格無衡量標準，根本沒有完整的價格體系。從而導致農民價格意識淡薄。

三、加快土地流轉的對策建議。

（一）土地流轉必須堅持“自愿、有償、依法、規范”的基本原則。首先，是群眾自愿原則。土地是否流轉，以哪種形式流轉，應由農戶自主決定。即使鄉村操作的土地流轉，也要尊重農民意愿，不能靠行政手段強行流轉。其次，是平等協商、有償流轉的原則。土地流轉的轉包費、租金等應由農戶與受讓方或承租方平等協商確定，鄉鎮不得干預。其流轉收益應歸農戶所有，鄉鎮不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉必須嚴格遵守國家法律、法規，認真執行中央的路線方針政策。在土地流轉中，不得改變土地所有權權屬關系，不得隨意改變土地承包關系，不得擅自改變農業用途，流轉的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規范操作的原則。農村土地使用權流轉涉及多方面的利益關系，必須健全制度，嚴格程序。經管部門要組織流轉雙方簽訂土地流轉合同書，建立土地流轉臺帳，當好流轉雙方的“中間人”，讓土地流轉合法規范。加強土地承包流轉合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人專柜保管。

（二）加強土地基礎設施建設，提升土地價值。經濟發展落后是農制約我縣土地流轉的重要原因。要改善這種落后的局面，必須改善土地生產條件，創造流轉優勢。一是加強農業綜合開發，大力改造中低產田，配套完善水利排灌設施，建設穩產高產農田。二是以生態建設為中心，治理水土流失，防治污染。三是加強以道路、電信、電網、供水等為主體的生產生活設施建設，增強綜合開發利用能力。

3、大力發展非農產業，促進農村人口和勞動力轉移。農村人口和勞動力轉移是合理調整生產力布局，扎實推進產業升級的重要標志，也是土地流轉的必然要求。一是著眼吳堡縣實際，多層次增加農產品增值，大力發展農副產品加工業、營銷業、儲藏、保鮮、包裝產業。重點圍繞紅棗等龍頭加工業擴規模上檔次，吸收大量農村人口轉移到產前、產后或二三產業穩定就業。二是積極發展鄉鎮企業，抓住西部大開發機遇，吸引一批名牌企業和對口支持企業及項目落戶我縣，以東部資金、技術、設備、經驗建設一批新型龍頭企業和支柱產業。三是加快以產業為支撐的小城鎮建設，擴大規模，完善功能，吸引農村人口和勞動力安居樂業。四是開發橫溝溫泉、毛主席東渡黃河、吳堡古城等一批旅游資源，發展配套龍鳳山生態公園觀光休閑服務產業。同時加強與發達地區及企業聯系，積極發展勞務輸出。

4、逐步建立農村社會保障制度，弱化農村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，進行農地使用權流轉機制創新，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險，積極而穩定地推進農村社會保障制度改革。

 

子洲縣農村土地流轉情況調研報告

 

近年來，隨著農村經濟發展進入結構性調整階段，我縣土地流轉日趨活躍。為了進一步落實黨的十八屆三中全會要求，推進我縣農村土地有序流轉，建立健全土地承包經營權流轉管理和服務，保障農村勞動力轉移，發展新型現代農業，促進農業規模化經營和農民增收，縣域經濟發展研究會組織人員深入到鄉鎮、村組，通過實地調研、召開座談會、走訪群眾等形式，對全縣農村土地流轉情況進行了全面調研。并對調研過程中發現目前農村土地流轉中一些主要特點 和存在的問題提一些思考與建議，供參考。

    一、土地流轉的意義

    農村改革30多年來，通過兩輪土地承包，我縣農村95%的農戶承包到了土地，97%的耕地實行了家庭經營。但是隨著形勢的發展，統分結合的雙層經營體制出現了一些新情況。從“分”的方面講，農民的市場主體地位很脆弱，與發展現代化農業要求不相適應；從“統”的方面看，集體經濟大多變成“空殼”，原有的農村服務體系已不適應，新的服務體系還沒有健全，千家萬戶的小生產難以適應千變萬化的大市場，我縣農村人多地少，人地矛盾日漸突出，而愿意經營土地的農戶和企業急需土地，擴大經營規模。推進農村土地流轉，既可緩解人地矛盾，使部分農民從土地上轉移出來，還可促進農業規模經營，加快城鄉一體化建設，實現城鄉統籌發展。

    二、我縣農村土地流轉現狀

據調查統計，全縣耕地面積153.8萬畝，其中農業用地102.7萬畝，林業用地36.52萬畝，牧業用地14.34萬畝。截止2013年11月底，全縣土地流轉面積達20.78萬畝，占全縣耕地總面積的13.5%，涉及全縣18個鄉鎮，413個行政村，占總村數的75.1%，流轉所涉及農戶13483戶，占全縣總農戶的22.1%。其中回鄉創業有效合理流轉農村閑散土地5.98萬畝（用于集中發展山地蘋果、核桃等林業產業3.71萬畝），占全縣耕地總面積的3.89%，占流轉總面積的28.8%。

    三、我縣農村土地流轉呈現的主要特點

    （一）土地流轉形式多樣。目前，我縣農村土地流轉的對象、方式多樣化，從總體上看，仍然以農戶間的自發分散流轉為主，互換、出租為輔，同時，股份合作、招標承包、一次性出讓等新的流轉方式正在探索之中。土地流轉中，多數都是由原承包戶與轉入戶自行協商進行，絕大部分都是在本鄉、村范圍內進行，多是戶與戶之間分散的短期、少量流轉，大戶、企業承包較少。

    （二）土地流轉漸趨集中。我縣的土地流轉目前雖然以零星流轉為主，但集中流轉的趨勢逐步呈現，已出現一些有組織集中土地進行流轉的典型。如李孝河鄉羅小臺村村民劉振利于2011年開始通過簽訂合同的形式，向農民租地1400畝，租期20年，每畝租金50元。成立了榆林市振利農林科技有限公司，以公司+基地+農戶的模式，向種養規�；�、特色化發展。栽植山地蘋果1000畝，核桃400畝，養豬400頭，養羊200只�；磳帪赤l麻塔村村民李長明按照“自愿、有償、不損害農民利益、不改變土地所有權性質、不改變土地用途”的原則，通過與農戶簽訂合同、土地入股的形式，以每畝50元租金，租期20年，從本鄉5個行政村806戶村民手中流轉回土地15000畝，進行規�；�種植，將產業發展與生態建設融為一體，推動林業產業由傳統化向現代化轉變，栽植核桃8000畝，山杏等經濟林2000畝。

（三）土地流轉成效初顯。通過土地流轉，土地逐漸向種植大戶和種田能手集中，農業生產實現了規�；�、產業化經營，促進了土地、資金、技術等要素的合理流轉和資源優化配置，促進了農業新品種和新技術的推廣應用，推進了農業機械化進程，提高了農業生產水平和土地利用率、產出率。淮寧灣鎮清水溝村以現代農業專業合作社為主體，采取“園區+科技人員+農戶”的動作模式，因地制宜、整體布局、規模種植、標準生產、集約經營、示范推廣，通過整合項目、捆綁資金，實施土地流轉，大力發展高效農業，走“集中投入、連片建設、綜合開發、高效示范”的產業發展路子。老君殿鎮南洼村浩麗山羊養殖有限公司帶動本村農民發展養羊業，帶領農民發家致富，2012年公司以當地租地價4倍（每畝400元）流轉土地180畝建設羊場，發展養殖業。實施土地流轉后，農民逐漸從土地上解放出來，向非農產業和城鎮轉移，為城鎮發展提供了勞動力，增強城鎮集聚力和輻射力，逐步形成了城鄉優勢互補，城鄉一體化協調發展的新格局。

    四、我縣農村土地流轉存在的問題

我縣的土地流轉數量雖然呈逐步上升趨勢，但大都屬于民間自發的、分散的個體行為，自發隱形無序流轉較為普遍，缺少有效監管。近年來，政府有意識地加大了對土地流轉行為的鼓勵和引導，但是尚未形成一整套完備的政策、體系、監管措施和辦法，土地流轉過程中問題不少，主要表現在以下幾個方面：

    （一）思想認識不到位。群眾對土地流轉的認識還存在誤區。主要表現在一些農民和部分土地承包者對推進土地流轉存在“兩怕”：一是部分農民怕土地轉包以后，自己喪失了土地經營權，沒有了生活的最低“保障線”，因此部分農民外出打工后，寧愿土地撂荒也不愿轉包出去。二是承包者怕政策不穩定，政府收回土地承包租賃權，不敢大膽投入。

    （二）運行機制不健全，管理缺位。當前土地流轉大都是群眾的自發行為，缺乏約束力和規范性，政府在土地流轉方面缺少規范的管理、引導和服務�？h鄉組織沒有成立土地流轉的服務機構，不能為農戶提供土地流轉的供求登記、信息發布、法律政策咨詢、糾紛調解等服務，不能很好地發揮政府的引導服務作用。

    （三）流轉程序不規范。多數土地流轉為自發流轉，流轉雙方不簽訂書面合同，只訂立口頭協議，沒有通過合同來規范雙方的權利和義務，給以后糾紛埋下了隱患。即使簽訂有書面協議，其內容也不完整，甚至和現行法規相抵觸。大部分農民之間的土地流轉不向基層組織上報，土地流轉處于缺乏規范的無序狀態。

    （四）土地耕作不細。受市場經濟影響，當前農村勞動力大量外出，產生了一個日益龐大的特殊群體（婦、老、弱、病、殘）留守在家，農村勞動力嚴重缺乏，導致土地耕作簡單粗放，為保證土地的糧食產量，留守的勞動力就通過使用更多的化肥、農藥、除草劑等來種植、管理農作物，造成耕地、水源、大氣等嚴重污染，土質下降。同時，目前農村還存在著大面積的中低產田要升級改造，留守的農民由于素質差，技能低，無法滿足農村經濟發展和農業產業結構調整、升級的要求。

    （五）土地成流轉難。農民由于受傳統觀念束縛，戀土情結太重，特別是隨著國家種糧補貼政策的實施，沒有較高的利益吸引和政策規定，要把土地從分散的農戶手中集中到有實力的種植能手手中，提高規模效益，難以實現。

    五、推進我縣農村土地流轉的思考和建議

（一）應提高各級干部對做好土地流轉工作的認識。土地流轉是農村經濟發展，農村勞動力轉移的必然結果。做好土地流轉工作，是關系到保障農民利益，促進農業發展、穩定農村大局的一件事。要納入黨委政府領導的工作日程，把思想統一到土地承包法、中央關于土地流轉的政策規定上來。從有利于農村生產要素的合理流動和優化配置、有利于促進農業結構調整、有利于增加農民收入出發，積極引導土地流轉、保證土地流轉健康有序進行。、

    （二）應進一步規范和完善土地流轉。1.堅持依法、自愿、有償的原則。一是注重條件，因地制宜。土地流轉需要一定的客觀條件，不能不顧經濟發展水平強制推行。二是依法流轉，規范有序。土地流轉必須嚴格執行土地承包法和中央政策。三是自愿選擇，互利有償。農戶是土地承包和流轉的主體，對承包土地依法享有自主的使用權、收益權和流轉權。集中連片流轉的，對少數不同意流轉的農戶可以通過換地等辦法解決。2.規范和完善土地流轉合同。土地流轉關系確定后，應當簽訂書面合同，并報鄉鎮管理部門鑒證和備案。建議縣政府統一規范全縣土地流轉格式樣本。

    （三）要大力培育土地流轉有形市場。建立土地經營權的市場流動機制是農村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中間服務組織是農村土地市場化的關鍵，中介服務組織在農村土地供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用。目前可依托縣鄉農經部門建立縣鄉土地流轉有形市場，健全流轉住處網絡，開展信息發布、提供文本、法律咨詢、建立流轉檔案，充分發揮服務、引導作用。

    （四）應準確定位鄉村組織在推進土地流轉中的角色。鄉村組織在土地流轉中的定位應該是加強管理和搞好服務。要做好涉及土地流轉的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態監測等工作；健全鄉村兩級土地承包糾紛調解機構，妥善調解土地流轉矛盾及糾紛。要為土地流轉提供信息、中介組織、協調服務工作，要制定土地利用與流轉的長遠規劃，做好土地的集中和整理工作，改善農田基礎設施建設，為農村土地流轉創造良好的環境。

（五）縣、鄉兩級要把推進土地流轉作為促進農民增收和農村經濟發展的目標之一。全縣應篩選建立土地流轉示范鄉（鎮），每鄉鎮應抓土地流轉示范村，通過政策促動、資金扶助、項目拉動、服務引導等綜合措施，推進土地流轉。并逐步將土地流轉工作納入年度考核內容，以確保土地流轉工作健康運行，促進土地適度規�；�經營進程。