市政協三屆二十一次

常委會議材料之三

關于我市農村土地流轉情況的調研報告 

榆林市政協環資委

2014年10月

根據年度工作安排和主席會議精神,市政協組織市直有關部門負責同志和部分市、縣政協委員,先后到市農業局、市國土資源局、榆陽、靖邊、橫山、綏德、米脂、清澗等縣區，并深入到9個鄉鎮12個村以及部分家庭農場、專業合作社、現代農業示范園區和相關企業，就全市農村土地流轉情況進行了專題調研。現將調研情況報告如下：

一、基本情況及主要特點

我市農村土地流轉自第一輪土地承包開始，大致經歷了三個階段：第一階段為第一輪土地承包到1989年以前。因國家法律政策明令禁止，土地流轉基本處于停滯狀態，只有極少數農戶之間的互換、代耕也大多集中于隨親流轉，較為隱蔽。第二階段為九十年代初至2008年黨的十七屆三中全會召開前。期間戶與戶之間依托和自發流轉情況較多，土地流轉不僅沒有收益，而且存在“倒貼皮”現象。第三階段為十七屆三中全會之后到現在。國家法律政策保障，政府引導鼓勵，流轉逐漸形成一定的規模。特別是2008年市委、市政府出臺《關于推進農村土地承包經營權流轉，實現土地適度規模經營實施意見》（榆發（2008）15號）以來，土地流轉工作不斷推進，流轉速度逐步加快，流轉成效日漸明顯，主要有以下特點：

（一）流轉總量增加，流轉規模擴大。截止2014年6月底，我市耕地總資源量為1546.2萬畝，全市農作物播種面積為892萬畝。第一輪土地承包時，將892萬畝耕地全部一次性發包到73萬戶農戶，戶均承包地12畝；第二輪土地延包，實行了“大穩定、小調整”和“增人不增地，減人不減地”的政策，保持了農村土地承包經營權長期穩定不變。2008年以前，全市農村土地流轉面積30.3萬畝，僅占農作物種植面積的3.5%。到2014年6月底，流轉面積達到了187.4萬畝，占農作物種植面積的21%，流轉面積與占比分別是2008年的6.2倍和6倍，高出全省平均水平9個百分點，占全省土地流轉面積的32%，流轉面積居全省第一。流轉規模也由最初的幾畝、幾十畝、上百畝發展到一次性流轉幾千畝。12縣區中，流轉面積最大的榆陽區，流轉65萬畝，其次神木縣25萬畝，子洲縣20.8萬畝，其他縣幾萬畝到10萬畝左右。

（二）流轉形式多樣，流轉周期趨長。我市農村土地流轉經過多年的發展，由原始的互換、轉包、逐步發展為轉讓，出租以及股份合作等形式；由自發流轉逐步向依托鄉村集體組織規范有序的推進；承包經營由所有權、承包經營權兩權分離逐步向所有權、承包權、經營權三權分離并行發展。截止2014年6月底，在已流轉的187.4萬畝農地中，轉包65.6萬畝，占流轉面積的35%；股份合作54.3萬畝，占流轉面積的29%；互換37.5萬畝，占流轉面積的20%；出租30萬畝，占流轉面積的16%。流轉的方向主要是農戶，占到流轉總面積的70%，以種植業、養殖業為主；其次是新型農業經營主體，包括現代農業園區、專業合作社、家庭農場等，流轉土地48.6萬畝，占流轉總面積的30%左右。流轉周期也由過去農戶之間1—3年，甚至一季一簽的短期流轉，正逐步形成農戶—村集體—新型農業經營主體之間10年期限為主的中長期流轉，部分地方流轉期限達到了20年。

（三）鄉村作用初顯，流轉模式創新。近年來，我市部分鄉鎮政府、村級集體組織在推進土地流轉中主動擔當，熱情服務，扮演著組織者、管理者、中介服務者等多重角色，發揮著越來越重要的作用。同時，各地立足自身實際，因地制宜，分類實施，流轉模式不斷創新，涌現出了 榆陽區的 “趙家峁模式”，神木縣的“爾林兔模式”，米脂縣的“孟岔模式”，綏德縣的“裴家峁模式”等典型代表。如綏德名洲鎮裴家峁村通過村集體規劃協調，由村創新果蔬專業合作社將全村300戶農戶的2120畝山地，以每年90元/畝的價格流轉回來，統一整理后轉包給新型農業經營主體，發展休閑觀光農業，前景可觀。榆陽區余興莊辦事處趙家峁村以集體經濟做后盾，在充分尊重農民意愿的前提下，將農戶承包的土地分片整合，建設大棚，統一流轉，促進了土地連片規模經營，實現了農戶增收和農業增效。

（四）區域差異較大，流轉價格不等。北部灘水地區規模流轉較多，數量較大；南部丘陵溝壑區零星流轉較多，數量較少。北部6縣區流轉土地125萬畝，占全市土地流轉總量的近70%，僅榆陽區流轉65萬畝；南部6縣流轉土地63.4萬畝，各縣一般在10萬畝左右，有的縣只有3萬多畝。同時，各縣區對土地流轉的重視程度不一。榆陽、神木、橫山分別研究出臺了促進土地流轉的扶持獎勵政策。榆陽區財政每年的獎勵資金由2012年的200萬元增加到2014年的500萬元；橫山縣制定《關于加快無定河蘆河沿岸農村土地流轉，促進農業規模經營的實施意見》，突出資金扶持、政策扶持、項目扶持、金融信貸扶持、科技扶持等一系列扶持措施，推動“兩河”沿岸土地規模流轉。此外，不同地區，因土地的質量、區位、經營項目、預期效益和流轉期限等，價格差異較大。偏遠山區土地零散，立地條件、經營條件較差，流轉價格較低，一般為30-80元不等，最高不超過100元/畝；平坦地形，灌溉條件、耕作條件較好，適宜于機械作業、規模經營的，流轉價格較高，一般為500-800元/畝；城鎮近郊區少量用于非農化的土地，流轉價格在1500元左右，有的甚至更高。流轉價格總體表現為中長期低、短期高，重糧低、種經濟作物高，農用低、非農用高。流轉費用主要以現金支付，僅個別地方有實物相抵的現象，如橫山“宏馱公司”，幾年來流轉無定河沿岸水地近2萬畝，涉及周邊13個村，2000多農戶，租金125元/畝或50斤大米/畝，再按畝產5%提成給流出農民；米脂印斗對岔、馬家鋪以每年農歷10月初5集市玉米價格為基準計算租金。以實物計租的辦法避免了因貨幣價值升貶給雙方帶來影響。

（五）流轉成效明顯，農民收入增加。一是提高了土地生產能力和農業機械化水平，實現了規模效益。如靖邊金壇公司在海則灘村承包沙地3000畝，期限20年，種植脫毒馬鈴薯。公司一次性投入300多萬元用于沙地的整理復墾，水、電、路等基礎設施建設和大型指針式噴灌等生產設施購置，2013年，畝產馬鈴薯4500公斤，產值4000多元。神木爾林兔鎮木獨兔村通過土地細碎化整理，使以家族耕作為主的“條條田”、“縷縷地”變成整裝田，以組實施，以村推進，化零為整，適度規模，土地收益明顯提升。僅以玉米為例，畝均收入可達1400元左右，比分散種植畝增收500元左右。二是節約了生產成本，降低了生產費用。規�；�生產使農業先進的集成栽培、旋轉噴灌等技術得以推廣，糧食產量大幅提升，農業綜合效益顯著，在糧食播種面積保持不變的情況下，產量由2005年的106萬噸增加到2013年的154萬噸。三是加快了特色產業結構調整與優化。通過土地流轉，加快推進了設施農產品生產區建設。目前我市日光溫室、塑料大棚生產農產品種類繁多，特別是近兩年，桃、李、杏、草莓、香瓜、葡萄、櫻桃、鮮食紅棗等農產品都能反季節上市，無公害、綠色、有機農產品種植基地發展迅速，效益可觀。四是流轉區農民收入增加。子洲縣水地灣后灣村九龍山種養殖農民專業合作社吸納本村70%的農戶入股，參與生產、經營和管理，每年戶均收益7450多元，形成了“工資+租金+分紅”的穩定收入來源。

二、存在的主要問題和困難

我市農村土地流轉雖然取得了一定的成效，但仍然處于初級階段，目前還存在許多問題和困難。

（一）土地流轉意識差。一是農民的“戀土情結”濃厚。在農村，土地具有社會保障和勞動就業的雙重功能，農民“守土為安”的思想根深蒂固，在當前農村社會保障機制尚未完全形成，農民又無法獲得城市社會保障的情況下，仍把土地作為“命根子”來看待，認為有了土地，生活就有了保障，即使從事其它非農行業無法生存，還可以回到農村種地謀生，依地養老，心里踏實。如果流出土地，在城市生活一旦受困，將沒有任何退路。所以，寧愿撂荒或交由親戚，熟人代耕也不愿流轉。也有極少數農民幻想將來土地一旦私有化，所有權歸屬自己，現在流轉出去，將會一無所有。二是土地流轉收入較低。2013年，全市農民人均純收入8786元，一個農業家庭年收入平均26000多元，地租收入一般不到家庭年收入的10%，對農戶的吸引力不強。加之農業產業效益不明顯，農作物生長期長、見效慢，養殖科技含量高，動物抗病能力差，農產品加工業保質期短、流通慢，導致流入市場也不旺盛，呈現“兩頭都冷”的現象，流轉雙方的意識都不強烈。

（二）土地確權進度慢。農村土地的確權是穩步推進土地流轉的基本保障，也是實現農村土地有序流轉的重要環節。2013年中央一號文件要求要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，但我們的工作進展處于遲緩狀態，距中央要求有很大差距。定邊縣作為全國試點縣，只進行了試點確權登記，沒有頒證，其它縣區的工作基本沒有開展。今年7月中旬，省上召開了農村土地確權登記頒證工作會議，并對各地市有關人員進行了培訓。省上會議之后，盡管我市就此項工作做了安排部署，明確提出全市確權工作不分批次，整體推進，但進展仍不理想。造成此項工作滯后的主要原因是我市農村土地現狀復雜，所有權、承包權、經營權鑒定難，分離難。北部風沙草灘地區，地廣人稀，農民對承包土地的數量、四界概念模糊；南部丘陵溝壑地區，土地支離破碎，丈量、標記難度大。各縣區第一輪土地承包到第二輪土地延包，鄉村兩級都未準確丈量土地，明確界限，延包證大都積壓在鄉鎮一級，未按規定發放到農戶。再加之三十多年來，土地的征占、治理、剝蝕、流失、地形地貌變化、農村人口生、死、嫁、娶、人地矛盾非常突出。同時，農戶、村組、鄉鎮、縣區之間歷史遺留的土地糾紛較多，以及農民對土地的重視程度又在不斷提高，一旦開始確權登記頒證，將會增加農村新的不穩定因素，各級都有畏難、觀望的心態，重視不夠。而農民手中沒有承包經營權證，害怕土地流出后再無法掌控，心里無底。這些情況，嚴重影響了土地的流轉。

（三）流轉機制不健全。一是土地流轉價格發現機制和評估體系未形成，流轉價格隨行就市，私下協商，沒有成熟的預測計算辦法；流轉信息不對稱，透明度不強，流轉雙方相互找不到市場，沒有便捷的溝通交流平臺；土地流轉的“招、拍、掛”制度懸空，暗箱操作情況時有發生，缺乏公平有效的競爭。二是土地流轉的風險防控機制和利益保護機制未建立。有一部分業主（流入方）大面積流轉土地的目的不是真正從事農業生產，而是以此作為貸款抵押物，將貸款資金用作它途，個別還存在“圈地”騙取國家補助資金的現象。有的經營中因市場變化，管理失誤等原因無法履約，跑路走人，流出農戶利益受損的風險較大。有的經營較好，效益可觀，又害怕農戶返悔違約。由于風險防控機制和利益保護機制的缺失，一旦流轉出現矛盾和糾紛，都會給流轉雙方造成經濟損失。三是監管機構缺失、體制不順。市上農村土地流轉歸市農業局主管，成立了農村經營管理中心，縣一級成立了經管站，而承擔流轉具體工作的鄉鎮一級，卻大多數無機構，無人員、無經費。土地流轉的主管機構也不統一，有的歸農工部主管，有的歸農業局主管，上下不對應，工作銜接不順，有時出現一些問題和困難很難協調解決。

（四）流轉程序不規范。一是流轉制度不健全。省市兩級都出臺過關于加快推進農村土地承包經營權流轉的意見，但宣傳不到位，落實不得力�？h級除榆陽、橫山、神木出臺過一些具體辦法外，其它縣都沒有具體實施意見，基層一級很少能真正理解掌握關于土地流轉的政策和規定，更無法提供有效的管理服務。流轉的申請公示，審查評估，簽證備案等主要程序沒有很好地執行，土地流轉檔案沒有規范和建立，發生糾紛矛盾后，調解處理難度大，尋求法律保護難。二是流轉程序不完善。土地流轉尚處于探索階段，沒有形成規范完整的流轉程序，普遍存在“三多三少”現象：即私下流轉多，組織流轉少；委托代耕多，轉包、轉讓、互換少；口頭協議多，文字協議少。三是流轉合同不規范。主要表現為流轉面積不實，大多采用二輪土地延包時的數字，沒有準確丈量，合同面積與實際面積有差距；流轉周期不科學，有的期限過長，無法保證流出農戶的收益增長，有的期限過短，影響流入者的投入熱情；流轉用途不明確，對農村土地流轉必須保證土地農用化的政策沒有堅持到位，非農化、非糧化現象時有發生；流轉雙方的責權利不相統一等。

（五）規模流轉困難大。目前，全市流轉土地中有113.4萬畝主要是以農戶間自發的小塊土地流轉，占流轉總量的70%左右，規模流轉向新型農業經營主體的僅占流轉總量的30%左右.一是南部山區土地零星破碎，難以連片形成規模，集中流轉；北部灘水地區，土地整理的前期投入大，回收周期長，機械化水平低，流轉成本高，規模效益不突出，難以找到土地流轉的承接方。二是土地一、二輪承包延包時，都是按土地質量，耕作條件，土壤肥力等全部打亂調劑，條塊分割，“插花地”現象嚴重。加之原承包戶對土地流轉的認識又不統一，其中一戶不同意流轉就會影響到整塊土地的流轉。三是農村二、三產業發展滯后，農民外出務工就業相對不固定，經商風險較大，創業本領不強，技能素質不高，農業收入仍是許多農民家庭收入的主要來源，許多農民不愿放棄承包土地。四是農業產業比較效益低，抵御市場風險和自然災害能力弱，涉農商業保險不發育，農業產業融資困難，農業規模化發展缺乏資金支持。

三、加快農村土地流轉的對策建議

農村土地流轉既是解決農村誰來種地，確保國家糧食安全的現實要求，也是農村經濟發展的必然選擇。加快農村土地流轉，實行適度規模經營，提高土地利用率和產出率，是穩定農村土地承包經營制度，推動農村發展，加快城鎮化進程的重要舉措。對此，提出以下對策與建議：

（一）不斷完善各項政策和社會保障措施。一是完善流轉扶持政策。應盡快制定出臺我市加快推進農村土地承包經營權流轉實施意見，指導全市土地流轉工作。擬設立土地流轉扶持獎勵資金，對規模流轉的家庭農場、專業合作社，園區以及流轉工作先進縣區、鄉鎮、村組予以獎勵；擬將新增惠民補貼重點向規模經營主體傾斜，不斷加大資金支持力度，推動涉農金融機構創新方法，對規模經營主體給予貸款支持。同時，應不斷完善涉農商業保險制度，增加險種，降低門檻，降低農業生產風險。二是改善農業基礎設施。應積極推動整合涉農項目、資金向土地流轉規模經營傾斜，推行土地整理、復墾，高產農田建設等項目以及用于生產、經營的水、電、路等基礎設施建設向土地流轉區域集中，推動建設項目由規模經營主體實施，為適度規模經營提供更好的基礎。三是健全社會保障體系。應建立健全農村合作醫療，最低生活保障、大病救助，養老保險等社會保障制度，加強對流出土地農民的技能培訓，提高轉移就業能力和收入，努力消除流出土地農戶的后顧之憂。

（二）積極推進農村經營體制機制創新。應不斷創新農村土地經營體制機制，加快農村土地承包經營權確權登記頒證工作步伐，賦予農民充分而有保障的土地承包經營權，為農民流出土地吃下“定心丸”。繼續推動農村土地的所有權、承包經營權兩權分離向所有權、承包權、經營權三權分離并行邁進。堅持依法自愿有償原則，尊重農民首創精神，鼓勵多元主體開展形式多樣的土地流轉。只要有利于提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，有利于提高農業規�；�、集約化、專業化、標準化水平，有利于農村經濟的發展和農民收入的提高，各種形式的土地流轉都可以探索。堅持因地制宜，分類指導。北部風沙草灘區，重點抓好土地細碎化整合，推進適度規模的家庭農牧場建設；南部山區重點抓好整村、整組、整山流轉，培植經濟林和山地觀光農業，逐步形成以家庭農牧場為主，專業合作社為輔，現代農業園區、龍頭企業為補充的土地流轉格局。

（三）著力培育多元新型農業經營主體。應加快發展種植、養殖專業大戶、家庭農場、專業合作社、龍頭企業和現代農業園區，擴大經營規模，提高管理水平；應支持農民以承包土地經營權入股，發展農業產業化經營。農業產業化龍頭企業應與農民建立多種形式的利益聯結機制，建設穩定的生產基地，吸納流出土地農民參加生產、經營和管理，使農民在獲得地租這一財產性收入的同時，獲得作為農業產業工人的工資性收入和作為股東的經營性收入。應積極探索、培育村組主導型、企業帶動型、產業關聯型、土地入股型、大戶承包型等新型農業經營主體，吸引更多能人，工商企業和社會資本進入農村，參與土地流轉，發展現代農業。

（四）建立健全土地流轉服務體系。一是健全信息交流機制。應建立各級土地流轉信息服務中心和服務站，配備村級流轉信息員（兼職），構建縣、鄉、村三級流轉市場服務體系。在此基礎上，逐步建立包括土地流轉信息平臺、網絡通信平臺和決策支持平臺在內的土地流轉信息管理系統，完善土地流轉信息收集、處理、存儲及傳遞方式，提高信息化、電子化水平，積極為農民土地流轉提供信息服務與指導。二是完善價格評估機制。一要構建科學的農地等級體系。根據流轉土地的地級差異、區域差異、基礎設施條件等因素評估確定基準價格。二要建立完善流轉土地資產評估機構，引入第三方土地評估機構和人員對流轉交易價格進行評估。三要制定完善流轉土地估價指標體系，建立切合實際的流轉評估方法和最低保護價制度，確保流轉土地價格評估有章可循。四要建立健全土地流轉評估價格信息收集、處理與公開發布制度，確保土地流轉的公開、公正、透明。三是建立農村土地流轉擔保機制。成立擔�；蛐磐泄�司，為農村土地流轉、經營權低押等提供擔保。四是成立土地承包經營和流轉糾紛調解仲裁委員會，及時化解調處土地承包經營和流轉中的矛盾糾紛，維護流轉雙方的合法權益。

（五）有序推動城鎮化進程引領農村土地流轉。推進城鎮化健康發展，最大限度地減少農民是解決“三農”問題的根本途經。按照我市城鎮化發展規劃，到2020年，城鎮化率達到57%，農業人口將下降到155萬人，427萬畝土地需要流轉，流轉率48%，壓力很大。對此，從現在起，應十分重視和認真研究我市各縣區的自然條件，區位特征、資源稟賦、產業優勢、人文環境和發展水平，不斷加快城鎮化進程，重點實施好市上提出的“13531”工程。即建設一個中心城市，建好3個副中心城市、做美5個縣城、做強30個示范鎮、做靚100個新型農村示范社區，實現生產要素相對集聚、產業結構科學配置、區域空間合理劃分、人口資源有效融合、社會保障不斷完善的科學城鎮化體系，帶動農村人口自愿、有序轉移，使進入城鎮的農村人口能夠進得去、留得住、能干事、有錢花，從而為農村土地流轉騰退出更大空間，促進農業規模化、產業化經營，最終實現農業現代化。

（六）切實加強土地流轉的組織管理。一是市級擬成立農村土地流轉領導小組，并下設辦公室，具體負責農村土地流轉工作的組織協調、督促檢查等工作�？h鄉兩級人民政府要建立相應組織領導機構，制定并落實好土地流轉的政策措施，切實履行土地流轉的指導、協調、管理和服務職責，確保我市農村土地流轉工作順利開展。二是擬建立和充實市、縣、鄉三級土地流轉服務機構，切實保障機構、人員、經費三落實，并設立村級土地流轉信息員，負責農村土地流轉法律政策宣傳咨詢，流轉方案編制審核、流轉合同簽訂簽證以及流轉價格監測和信息發布。三是加強農村土地流轉的監管，推行統一規范的土地流轉合同示范文本，落實土地流轉合同簽證備案制度。要注重流轉合同審查，重點審查其合法性、真實性和項目的可行性，指導雙方補充完善合同關鍵要件，明確雙方權利、義務，約定農地流轉后的農用性質、合同解除、經營風險防范機制和違約責任等條款；建立工商企業流轉農業用地風險保證金制度，收取一定的風險保障費用，保證流轉土地的農用性質，確保合同合法有效、流轉行為規范。四是開展農村土地承包經營和流轉情況監督檢查。應規范各種惠農補貼，種糧補貼的發放，保證種糧補貼真正用于種地農戶的補助，實現種糧補貼的精準化；應依法糾正農村土地流轉違規行為，重點查處借土地流轉違法圈地，騙取國家和政府補助資金或以土地作抵押向銀行騙貸以及變相買賣土地、土地非農化、非糧化的問題，確保土地流轉依法進行。