習近平總書記在黨的十九大報告中，把“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”作為保障和改善民生的重要內容。國務院辦公廳印發《關于推進養老服務發展的意見》，指出黨中央、國務院高度重視養老服務，大力發展政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務可持續的農村幸福院等互助養老設施。按照市政協的統一安排，市政協科技民宗委會同相關部門和部分市政協委員在麻占平副主席的帶領下，于今年四月中赴定邊、靖邊、橫山、子州等縣區，就農村幸福院建設與運營展開視察，現將視察情況報告如下：

一、我市目前農村幸福院建設現狀和存在問題

（一）發展速度快，覆蓋率達到43.6%

在中省市各級政府的高度重視下,農村幸福院批建數量逐年增長,截止2018年底,累計資助建設農村幸福院1274所,其中建成953所,在建321所,擁有床位7532張，覆蓋率達到43.6%。從投入看，2018年市本級財政首次為各項養老服務事業預算資金630萬元,其中218萬元用于農村互助幸福院的運營(1:1配套市級民政福彩公益金)。從數量看，2013年啟動互助幸福院建設以來,批建數量逐年增長,建成數年均增長70.7%。 2018年批建423家,建成150家,新增床位1500張。從布點看，也不盡合理。個別幸福院建在了人口分散又比較偏僻的村子，出入很不方便。

（二）運營水平低,全省排名靠后

從全省幸福院績效考核看,我市農村互助幸福院優秀數量僅有267家,優秀率28.6％，在全省占比排名情況靠后。從服務范圍看,幸福院養老服務目前主要提供用餐、家政、日間照料等,醫療衛生、家庭護理、緊急救援、精神慰藉、文體活動等其他養老服務事項尚未跟進。在調研中了解到,當前亟于牽涉的因素較多、投入更大,也更為復雜,大部分幸福院普遍存在養護能力不足、水平不高,尚無接收失能、半失能老人的能力。從服務功能看,縣鄉各級部門對幸福院的檢查登記、考核監督服務還較為粗放,部分幸福院管理存在制度不健全、專業管理人才缺乏等問題,縣(市)區民政部門和鄉鎮的指導監督作用發揮不到位,入住老人的互助性不夠,志愿服務人員較少,管理服務能力較弱。

（三）發展不平衡、南北差異大

從縣域分布情況來看,幸福院主要集中在北部縣域,2017年城鎮覆蓋率最高的榆陽區幸福院建成97所,覆蓋率超30%,而吳堡和清澗兩縣總和才17所,最低的清澗縣僅有7家,覆蓋率不足2%。除了縣區財政收入差距之外,我們結合2016年人口分析發現,榆陽區60周歲及以上人口低于50人的村占比約5%(16/317),而清澗縣占比超過40%(143/351),城鎮化、工業化進程加快造成村莊的空心化,成為南部縣區幸福院數量少、覆蓋率低的又一重要原因。從硬件基礎設施、運營水平來看，優秀幸福院榆陽占比超過50%,而子洲和米脂僅15-20%,這與縣域經濟、村集體經濟、愛心捐建直接相關。北部縣區幸福院普遍實現集中供暖、夜間住宿的配套服務,榆陽、神木、府谷一些村情較好的幸福院可提供住宿、獨間洗浴、集中供暖、電視,書報、棋牌文娛健身等軟硬服務,在院里就能享受賓館式服務。而南部縣區幸福院普遍規模小、房間少、床位緊張,夜宿、配套電視電器文娛設施缺失,基本無集中鍋爐供暖、甚至冬季歇業停擺。

二、政策建議

（一）加強領導，提高認識

從宏觀上看,農村幸福院建設是開創農村養老服務先河的里程碑事件,是農村社會建設的重大項目,是十九大以來黨和政府關注民生的重要舉措，是破解農村養老服務難題的破局之舉。從微觀上看,農村幸福院是農村開展養老服務的重要陣地與依托,是目前為止最貼近農村老人的一種服務方式,對傳播新的社會養老理念,轉變農村養老觀念與養老方式具有非常重要的意義。各級政府與村級組織應高度重視與支持,相關部門應積極宣傳幸福院建設政策,提高社會知曉率,吸引農村社會力量參與,以及老年人的積極響應,使政府投資建設的惠民工程發揮出應有的作用。

（二）統籌規劃，合理布點

將農村幸福院建設與脫貧攻堅、美麗鄉村建設、鄉村振興有效銜接，與現有農村公共服務平臺、村級陣地建設、社區服務中心、文化衛生惠民、助殘服務設施等民生保障工程有機結合，兼顧村級經濟狀況、留守人口數量、群眾意愿，不一定按照一個村建一個幸福院的原則，可將留守人口不多鄰近的幾個村整合在一起建一個幸福院，實現布局合理、資源共享。

（三）上下聯動，加大投入

各級政府應將農村幸福院運營經費納入到公共服務年度預算計劃,明確將市、區縣級財政撥款作為農村幸福院最主要的經費來源，保障農村幸福院平穩起步,實現可持續運營。在當前農村養老服務發展滯后,服務資源匱乏、集體經濟薄弱、老年組織與志愿力量發育遲緩的現狀下,農村幸福院僅靠村委會力量、村民志愿服務以及鄉村民間力量是發展不起來的。在幸福院初創期,應突出其公共服務性質與政府主導的作用,加大各級政府資金支持力度,保障各類服務項目有效開展。

（四）超前謀劃，醫養結合

投建醫養結合服務網絡，將養老資源和醫療服務充分融合，引導養老機構、社區與醫療機構相合作，將養老機構由過去單一的養老職能轉變為醫養結合的雙向職能。一是發揮村衛生室與鄉鎮衛生院的積極作用，通過簽約醫療服務、上門服務與開辟鄉鎮醫院養老護理病床等方式,定期體檢，建立健康檔案，為老年人提供醫療健康保健服務。二是構建社區緊急救助服務網絡。依托信息平臺將120急救呼叫與社區衛生服務中心、市級三甲醫院進行連接，為農村幸福院老人提供緊急救助服務。

（五）科學管理，確保運行

通過組織機制建設、人才培養、資金保障、考核、評估督導與能力培訓等舉措,使農村幸福院的規范化、科學化管理與服務落到實處。倡導區縣老齡辦或街鎮民政部門牽頭,以招標的方式,遴選有意愿、有資質、有實力的社會組織接管農村幸福院,組織開展養老服務與培訓活動建立農村幸福院建前培訓制度。一是對負責建設幸福院的村干部進行培訓,避免建設的盲目性；二是培養合格的專業人才是養老事業健康發展的關鍵環節，對幸福院管理人員定期培訓制度,傳授管理方法、提升養老服務活動的組織能力；三是對接受養老服務的農村老人進行培訓,提高農村老人遵守規章意識,樹立良好行為習慣。讓農村老人過上“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安”的晚年生活。

（市政協科技民宗委）