關于我市煤、油、氣、鹽礦資源開發有關問題建議案

榆林市人民政府：
　　根據年初工作安排，市政協二屆六次常委會議題為專題商建設資源節約型、環境友好型社會問題。本著“不調研不協商”的原則，市政協人口資源環境建委員會從3月份開始，組織部分委員和有關專家，會同國土、發改委、煤炭、環保、石化、鹽務等部門組成專題調研組，在市政協副主席喬萬榮、趙建國的帶領下，深入神木、府谷、榆陽、靖邊等8縣（區）以及神東、榆神等18個中省企業，9個市直部門進行了為期近兩個月的實地調研，查閱了大量資料，走訪了省、市有關專家，形成了《榆林市煤炭資源開發情況的調研報告》、《榆林市石油、天然氣資源開發情況調研報告》、《榆林市鹽資源開發情況調研報告》。
　　5月24日至25日，市政協舉行二屆六次常委會，常委們在認真聽取討論上述三份調研報告的基礎上，圍繞建設資源節約型、環境友好型問題進行了專題協商，一致認為，建設資源節約型、環境友好型社會對于榆林更具有特殊和至關重要的意義。開發轉化礦產資源，推進能源化工基地建設是榆林實現跨越式發展的基本依托。煤、油、氣、鹽等優勢礦產資源的開發帶動了地方經濟社會的發展，但目前也存在著一些不容忽視的問題。
　　為了充分反映民情、民意、民智，履行參政議政職能，促進資源節約型、環境友好型社會建設，市政協二屆六次常委會議決定就《榆林市煤炭資源開發情況的調研報告》中提出的八條建議，《榆林市石油、天然氣資源開發情況調研報告》中提出的七條建議，《榆林市鹽資源開發情況調研報告》中提出的五條建議，共計二十條作為建議案的內容提交市政府，供決策參考。
　　參閱材料之一：榆林市煤炭資源開發情況的調研報告
　　參閱材料之二：榆林市石油、天然氣資源開發情況調研報告
　　參閱材料之三：榆林市鹽資源開發情況調研報告

榆林市煤炭資源開發情況的調研報告

　　根據市政協年初工作安排，主席會議決定，市政協環資委于4月份，組織部分委員，會同國土、煤炭、環保、石化、鹽務等部門的負責同志及相關專家組成調研組，在市政協副主席喬萬榮、趙建國的帶領下，深入神木、府谷、榆陽等七縣（區）；神東礦區、南梁煤礦、楊伙盤煤礦、榆樹灣煤礦、中能煤礦、丈八崖煤礦、市煤炭出口集團、市煤炭運銷集團、榆神公司、市集運公司牛家梁集裝站等企業；大柳塔、店塔等鄉鎮進行了實地調查。調研組還先后聽取了市國土、煤炭、環保等部門的情況介紹，走訪了部分省市專家，查閱了大量資料，并對調研情況進行了認真反復的分析、研究和討論。現將有關情況報告如下：
一、榆林煤炭資源開發的基本情況
　　榆林是煤炭資源富集區，全市煤炭資源的預測儲量為2714億噸，探明儲量為1447.74億噸，分別占全省的70%和86%，占全國探明儲量的12%。探明儲量中：普查儲量194.98億噸，詳查儲量191.04億噸，且分布有三個不同地質歷史時期形成的煤炭資源：
　�、偈�炭一二疊紀煤田，含煤面積與國土面積相當，探明可采的主要有府谷、吳堡兩個礦區，累計探明儲量為54.74億噸，吳堡煤是我國稀有的焦煤和肥煤氣煤，將是陜西最大的焦煤基地。
　�、谌�疊紀煤田，主要分布在子洲、米脂、橫山、佳縣等地，含煤面積3000多平方公里，儲量約5億多噸，探明資源／儲量0.3281億噸，煤層厚度在1米以下，為開采利用價值不大的薄煤層。
　�、圪�羅紀煤田，主要分布在榆、神、府、定、靖、橫六縣，含煤面積24561平方公里，占國土面積的56%。有5個含煤組，可采煤層14層，單層最大厚度為12.5米，探明資源／儲量為1388億噸，占全市已探明煤炭總量的95.87%。侏羅紀煤是我市的主力煤田，煤質具有特低灰（7—9%）、特低硫（小于0.8%）、特低磷（0.006—0.035%）、中高發熱量（6888—8200大卡／千克）的特點，是優質低溫干餾、工業氣化和動力用煤，是國內少有的理想環保用煤，被譽為“環保煤”、“潔凈煤”，可供煤制甲醇、煤制油、水煤漿、活性炭、超純煤制作、氣化和建筑、工業及民用，在國際上有較強的競爭力。
　　我市煤炭儲量相當于50個大同礦區、100個撫順礦區，與俄羅斯的頓巴斯煤田和庫茲巴斯煤田、德國的魯爾煤田、美國的波德河煤田和阿拉契亞煤田、波蘭的西里西亞煤田并稱世界七大煤田。
80年代初，國家開始對榆林煤田進行大規模的勘探，在毛烏素沙漠南緣包括神、府、榆、橫四縣的15000平方公里范圍內，探明儲量1500多億噸。榆林發現大煤田的消息傳出后，震驚了國內外，引起了黨中央、國務院的高度重視，胡耀幫、趙紫陽、李鵬、朱 容基等黨和國家領導人及十幾位部長先后來榆視察，拉開了榆林煤炭開發的序幕。1982年神府第一船原煤裝船出海。1983年省政府出臺了神府煤田第一份初步規劃安排意見。1984年國家煤炭部提出了《關于開展神木煤田前期工作的項目建議書》。1991年國家計委正式批準了《神府東勝礦區一期總體規劃》。2000年國家計委批準了《榆神礦區一期總體規劃》，我市被確定為國家能源化工基地。目前正在進行榆橫礦區總體規劃的編制工作。按規劃，侏羅紀煤田劃分為神府礦區、榆神礦區、榆橫礦區和靖邊預測區；石炭二疊紀煤田劃分為府谷礦區和吳堡礦區。
　　開發初，在黨中央“國家修路，群眾辦礦”方針的指引下，各涉煤縣紛紛大辦小煤礦，到1997年底，全市中小煤礦已發展到854個，多數是3—6萬噸的小煤礦，產量（地方）達到1642萬噸。目前地方占有的煤炭資源，主要是那個時期拿到的采礦權。從1998年開始，經過幾年的“關井壓產”、“整頓小煤礦”，關閉了449個小煤礦。2005年底，全市共有煤礦404個，年設計能力6210萬噸，其中：大型（120萬噸／年以上）4個，中型（45萬噸—90萬噸／年）9個，小型（30萬噸／年以下）391個（其中：3萬噸／年以下的有139個）。小型煤礦占煤礦總數的96.78%。
目前我市已形成了以大柳塔、榆家梁和即將投產的榆樹灣煤礦為代表，大中小礦井齊全，國家、地方、個人聯合開發的格局。2005年，全市煤炭產量首次突破億噸大關，達到10610.74萬噸（其中神東5029.61萬噸），成為僅次于鄂爾多斯市的全國第二個過億噸的產煤大市（地級市）。煤炭工業產值首次突破百億元，達到115.56億元,占全市總產值的35%。煤炭行業提供的稅收212548萬元，占財政總收入的31.7%,煤炭工業已成為全市的龍頭骨干財源。以煤炭為主的資源開發帶動了交通運輸、電力、通訊、建筑、建材、旅游、餐飲等行業的發展，使榆林成為西部乃至全國最有活力的地區之一,經濟社會發展步入了快速發展時期。
二、煤炭資源開發中存在的主要問題及其原因
　　二十多年的煤炭資源開發，使我市呈現了兩個十分顯著的特點：一是經濟的快速發展和社會的進步；二是各種矛盾凸現。這些矛盾既有歷史的原因，也有現實的問題；有客觀的因素，也有主觀的問題；有體制的弊病，也有管理的問題。主要有：
　　1、我市地方資源量占有不足，后續發展困難。我市境內現有404個（有采礦許可證）生產煤礦，占有煤炭資源儲量為896415.6萬噸，占我市探明儲量的6.11%。神東公司所屬6個（不包括前石畔、瓷窯灣未審煤礦）、陜北礦業局2個重點煤礦占有儲量418951.5萬噸，占我市探明儲量的2.89%；中外合資煤礦1個，占有儲量為12228萬噸，占我市探明儲量的0.08%；我市國有煤礦22個，集體及私營煤礦364個，共計386個（六證齊全），總儲量為465236.1萬噸，占我市探明儲量的3.21%。截至2005年底，我市地方生產礦井剩余儲量為246000萬噸，按目前的產量和回采率計算，將不足開采10年。
　　目前，全市礦區已進行探礦權登記的井田項目有45個，勘探面積5920.71平方公里，其中我市地方企業登記探礦權的井田有6個，勘探面積315.4平方公里,勘探項目、勘探面積分別占13.33 %、5.3%。
　　2、資源浪費嚴重，超強度開采、超能力生產現象普遍。首先是資源消耗高。以2005年為例，我市規模以上工業每萬元GDP消耗標煤7.4噸，是全國平均水平的2.7倍。其次是回采率低，國家《煤炭工業技術規范》中規定煤礦的采區回采率厚煤層不應小于75 %、中厚煤層不應小于80%、薄煤層不應小于85%。我市煤礦采區回采率平均為：厚煤層58.51%、中厚煤層62.79%、薄煤層68.23%。2005年6月下旬，全國煤炭回采率專項檢查工作中，對我市404個煤礦進行了調查，除大柳塔礦外，其余煤礦采區回采率全部不合格。按2005年產量計算，浪費煤炭1700多萬噸，相當于府谷縣全年產量還多。三是受利益的驅動，不少煤礦采易棄難，采肥棄瘦，超設計能力開采。 以2005年為例，全市煤礦設計能力6210萬噸／年，超規模生產4400.74萬噸，超產70.86%。大柳塔煤礦設計600萬噸／年，活雞兔煤礦設計500萬噸／年，去年兩礦實際產煤2200萬噸，原設計服務年限108年，現為37年。榆家梁煤礦設計500萬噸／年，去年產煤1500萬噸，原設計服務年限34年，現為11年。不少民營小煤礦，設計6萬噸／年，實際產量為20萬噸。四是越界開采的現象也時有發生，僅被處罰的就有10多處。五是無證開采，濫采搶挖的現象也較為嚴重，地方政府花很大精力打“護礦保衛戰”。神府礦區原本規劃可開采200年，現可能只有100年、50年或更短。
　　3、資源利用率低。我市現有蘭炭企業294戶，年生產蘭炭2220萬噸，焦油202萬噸。據調查，這些蘭炭企業設計煤、焦產出比例為1.65：1，而實際上生產耗煤超10%左右。篩分的煤粉基本被棄掉，煤氣全部外排，焦油回收率只能達到70—80%。按全市蘭炭產量測算，每年約損失焦油20多萬噸、煤氣15億方、煤炭80多萬噸，直接經濟損失約6億多元。另外煤矸石利用率不到20%，粉煤灰利用率只有48%左右。
　　4、“三個轉化”起步艱難，“原煤外銷”一業獨大的不合理產業結構基本沒有改變。“十五”期間，我市共開工建設煤炭轉化項目25個，其中電力20個，裝機容量共計422萬千瓦，煤化工項目4個，總投資191341萬元。截至2005年底完成投資161615萬元，已建成發電的煤轉電項目有12個，甲醇項目1個，發電432724萬度，生產甲醇20萬噸，生產蘭炭700萬噸，共可轉化煤炭1330.16萬噸，占2005年煤炭產量的12.5％。  2005年地方煤礦外運原煤3300萬噸（其中鐵路1100萬噸、公路2200萬噸），占地方總產量的60％。神東產煤全部鐵路外運。
　　5、對煤炭資源的掠奪式開采和高耗能、高污染企業的大量存在，使礦區環境日益惡化。主要表現在：
　�、俨煽諈^塌陷問題令人擔憂。據神木縣的統計資料顯示，全縣煤炭開采形成的采空區面積達99.12平方公里，其中已塌陷面積達44平方公里，造成856戶,3285人，787間房屋,284畝水地,280畝旱地，36549畝林草地受災。僅神東公司的大柳塔、活雞兔、榆家梁三個煤礦塌陷面積為40.9平方公里，皆屬中大型塌陷規模。主要表現為部分地區地表下沉0.8—2米，房屋損壞，道路變形，巖層錯落。2005年底全市已有采空區面積約320平方公里。從理論上講1014.5平方公里礦區范圍終將成為采空區，若干年后這些地區很可能成為塌陷區。
　�、凇叭龔U”污染問題十分突出。我市現有電石、鐵合金、蘭炭生產企業465戶。這些企業的廢氣大多是直接排放，造成空氣污染�，F僅有的大柳塔監測資料顯示，大柳塔鎮大氣中的二氧化氮物、總懸浮顆粒、二氧化硫三項主要污染指標，分別是煤田開發前的4倍、17倍和24倍。總懸浮微粒日均濃度超過國家二級標準的58倍。錦界工業園區煤制甲醇企業氨氮超標8.2倍、COD超標3.5倍、總懸浮物超標3.4倍。工業廢液、廢渣的滲漏和直接排放直接影響到群眾的生活用水和農業用水。內蒙古境內的補連塔、馬家塔、上灣煤礦和神木縣境內的大柳塔、榆家梁等大礦的井下廢水，均直接排入窟野河，導致了下游水質的污染。2004年神木縣城因水源污染而兩次停水，造成十幾萬人斷水十多天。錦界工業園區的聚氯乙烯企業，生活廢水未經任何處理直接排放，生產廢水經過簡單中和后外排，導致PH值達2.16，呈強酸性，懸浮物超標4.3倍。
　�、鄣叵滤�遭到嚴重破壞。現有資料顯示，全市地表水資源量為25.13億立方米，地下水資源量為21.47億立方米，扣除地表水與地下水的重復量14.31億立方米，全市水資源總量只有32.29億立方米，人均擁有水量979立方米，分別僅占全省及全國人均占有水量的65.9%和43%，屬聯合國教科文衛組織認定的重度缺水地區。地下資源的大量開采，地表水、地下水大面積滲漏，導致不少井泉下漏、淤壩干涸、樹林枯死、礦區不少地方發生水荒。神木縣已有數十條河流地表徑流斷流，20多個泉眼干枯，窟野河全年三分之二時間斷流變成季節河。中雞鎮束雞河村的三座大型水庫、18口水井干枯，當地村民被迫到十幾里外買水吃。大柳塔母河溝村、雙溝村當初水流量分別為0.5m3／s、0.03m3／s，現已斷水，200多畝水地全部棄耕，300多畝果樹枯死，幾條大溝里十幾年的楊樹全部死亡，每戶年收入減少1萬多元。沙溝峁村原本用滲水建了電站，因水源滲漏，不僅發不了電，300多畝水地旱作。由于水資源的破壞，僅神木縣就有7平方公里土地沙化。
　　6、安全隱患增多。2000年以來，地方煤礦生產百萬噸的死亡率分別為4.73%、1.72%、1.23%、1.17%、0.81%、0.90%，呈下降趨勢。但由于地方煤礦大部分是房柱式采煤，隨著頂板懸空面積不斷擴大，勢將引起大面積的頂板來壓、垮落，給礦井造成毀滅性災難，其后果不堪設想，但目前還無有效的防治辦法。
　　7、中省企業、地方政府、地方企業和群眾的矛盾日益突出。主要表現在：
　　①在資源占有上，中省企業有明顯優勢，地方企業無法與之競爭。我市有不少煤、油、氣、鹽資源重疊共存的地區，長慶已登記了油氣探礦權，地方企業要開采煤、鹽，必須經其簽字同意。如紅柳林煤礦井田26億噸儲量，天然氣就壓了17億噸，30年后才有可能開采。神華棄而不采的煤炭資源，地方企業要開采，也必須經神華同意。地方政府對類似問題毫無辦法。
　�、诙愘M政策不合理，地方損失太大。榆林作為一個重量級的能源輸出型地區，僅2005年就為國家貢獻的能源價值超過620億元，而地方財政收入僅為23.8億元，反差太大。目前我市境內煤炭生產企業資源稅費構成主要有7種稅、7種費。增值稅中、省、市、縣分配比例為75%、7.5%、7.5%、10%，企業所得稅中、省、市、縣分配比例為60%、20%、10%、10%。市縣分配比例僅占17.5%、20%。財政增收的大部分被中省集中，2004年比1994年上劃“兩稅”增長了14.6倍，而返還僅增加了2.3倍。資源稅的計征依據是按銷售量或自用量確定的，而不是按儲量來確定，既流失了稅源，又助長了掠奪式開采。神華公司按本公司自定的內部調撥價為計征基數，車板價為 90.68元／噸；本地企業車板價為280元／噸。我市的煤炭品質在全國也是最好的，而資源稅額標準卻是全國最低的，噸煤僅為3.2元，而河南噸煤為4元，山東噸煤為3.6元。中央企業在我市開發煤、氣、油、鹽資源，而在總部所在地北京市、西安市納稅，只有神華從2005年開始在我市納稅。中央企業不執行省以下政府的收費項目，導致了現代化大型煤礦的貢獻還比不上裝備落后的小煤礦的貢獻。每生產1噸煤，地方煤礦（以神木為例），塊煤繳稅費63.2 元,混煤54.05元；神華98至2004年噸煤負稅28.73元,2005年噸煤負稅45.11元。
　�、鄣胤降恼�當利益沒有保障。按國家計委（1991）國計發226號文件規定，神朔線鐵路運力，我市應占13.1%。2005年神朔線發運煤炭約1.1億噸，我市運出372.18萬噸，占3.38%。榆林人民為神華的發展做出了很大犧牲。神華共征土地3萬畝左右，每畝水地1980元，山地500元，鐵路用地每畝3000元（包括地面附屬物）。鐵路通車已十幾年了，榆林人進北京還乘不上直通車，必須繞幾百公里經呼市進京。去年神華甚至連大同至神木北站的通勤車也停運好幾個月，引起群眾強烈不滿。榆林市人民政府[榆政發（2001）105號]文件賦予榆神公司在神延鐵路統一經營的職責。從2005年開始，有陜北礦業集團、中能煤田公司、西安新興公司、陜秦公司等6家自立戶頭發煤。2005年神延鐵路共發運煤炭390萬噸，榆神公司發煤290萬噸；2006年神延鐵路計劃410萬噸，榆神公司120萬噸重點計劃，呈下降趨勢。鐵路運力的安排上，市上企業特別是國有企業處于弱勢。我市煤炭運銷統一經營的局面已被打破。我市煤炭運銷企業至今沒有獨立的訂貨資格。
　�、艿仄竺�盾突出。地方煤礦工人大部分是本地民工，年收入達2萬元左右，可維持一個家庭生活。僅大柳塔39個煤礦和園區就安排了8000多人，開發初神華與地方簽協議安排800—900人在神東礦區就業，實際只安排了280多人，未安排的按每人補助2—3萬元了結，引發群眾上訪。店塔鎮地方煤礦對解決環境、學校建設、學生上學、群眾用煤、貧困戶的生活、就業等問題都給予了很大支持，企業和群眾矛盾較少。中央企業基本不考慮此類問題，地企關系緊張，糾紛不斷。

　　8、收入分配不公，各種矛盾凸現。
　　①南北差距加大。2005年，南部六縣經濟總量僅占全市的9.7%，神木縣的GDP、財政收入、地方財政收入分別是吳堡縣的26.7倍、120倍、85 倍。
　　②城鄉居民和農民純收入增長緩慢，形成市“富”民窮。2005年我市財政收入達67億元，排全省第三，但全市12個縣區中有10個國家扶貧開發工作重點縣，2個省級扶貧開發工作重點縣，全市35%的行政村尚未脫貧，貧困人口全省最多。全國產煤第一縣的神木縣，縣域經濟綜合實力排名居陜西省第一名，財政收入高達19.8億元，但仍有貧困人口12萬人，占全縣總人口的
1／3左右。2004年我市城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別是全國平均水平的41.6%和43.7%。2005年我市農民人均純收入是城鎮居民人均可支配收入的30.03%。我市2005年GDP和地方財政收入比“九五”末分別增長102.3%、287.6%，而我市城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別比“九五”末增長了74%、69.8%。
　　③各類群體收入差距拉大。近年來參與煤炭開發的老板特別是炒煤礦暴富起來的群體收入可能是幾千萬甚至更多，而農民年收入最少的只有幾百元。神東公司職工人均年收入4—5萬元，而地方工作的職工收入僅1—2萬元左右。大柳塔鎮鐵路東西兩側兩種截然不同的情景是這種差距的直觀反映。涉煤縣的農民收入差距也很大，神木縣西溝沙溝峁村辦有集體煤礦，村民人均年分紅利2—3萬元，而南部鄉鎮人均年收入最少的只有幾百元。有煤礦的村里，參與辦礦和不參與辦礦的村民收入差距也很大。資源富集縣的農民看不起病、 上不起學、娶不起媳婦、衣食無著的現象也是屢見不鮮。去年雖然免了農業稅，減輕了農民負擔，但僅煤炭價格暴漲，基本上全部抵消。神府的許多群眾也上山打柴，解決燒不起炭的問題。
　　資源開發帶來的環境、土地、利益分配、勞動力安置等問題，引發了大量的矛盾和糾紛，嚴重地影響了社會的和諧與安定。神木縣去年就有40多個煤礦被阻攔不能正常生產，甚至2000多人到縣政府上訪。2005年因資源開發而引發到市政府上訪達13批，630多人次。近年來，礦區群眾針對神東公司上訪的已達100多批，4000多人次，永興草條溝村因神東榆家梁煤礦的環境問題引發300多人次赴省進京上訪。不少民事案件演變成刑事案件，社會治安形勢嚴峻。
　　產生以上問題的原因是多方面的，主要有：
　　1、無償或變相無償配置資源是根本的原因。我國煤炭資源普查是由國家出資，詳查、精查基本沒有什么風險。1998年后探礦權的設置上收到中央和省國土資源管理部門，實行企業直接向中省申請的辦法。由于無償或變相無償配置資源，礦主無風險，開發成本低，是導致回采率低、掠奪式開采、資源浪費、環境污染、收益分配不公等各種矛盾凸現的根本原因。同時，向中省直接申請的辦法，使市縣政府基本沒有什么發言權，地方企業處于十分不利的位置。近幾年，神華、省煤業集團和外省企業集團相繼進入我市無償或變相無償占有資源，使我市的相關部門和企業很難有大的作為和成效。這也是我市資源占有少的重要原因。98年以來，我市取得探礦權的僅有榆樹灣、石窯店、吳堡井田等項目。市煤炭局申請了28個項目的探礦權，至今一個未批。
　　2、我市既沒有一個操作性很強的資源開發詳規，又沒有設定嚴格的準入門檻是直接的原因。礦區僅有總體規劃，而沒有具體詳細的規劃和實施方案，操作起來隨意性很大。南非政府招商引資設有三大門檻：一是要為發展本國經濟做出貢獻；二是要必須保護環境；三是要安排當地勞動力。我市基本沒有什么準入條件，導致招進來的企業很少考慮地方政府和群眾利益，其行為失范我們也無可奈何。
　　3、我市缺乏有競爭力的“航母”企業。市場經濟的主體應該是企業。我市現有的煤炭生產、銷售、轉化企業基本上是多、小、散、弱。地方煤礦多數是小型煤礦，有資質的煤炭運銷企業就有169戶。三大煤炭集團公司也是各自為政，基本上以“買煤—賣煤”為主營，無法與國內外知名企業平起平坐，缺乏競爭力。外商來榆投資沒有合作伙伴和談判對手，只能是政府代勞。
　　4、煤炭企業裝備落后，人才奇缺。在“群眾辦礦”時期建起的小煤礦，多數是房柱式采煤、放炮落煤、拖拉機運煤，沒有雙回路電源。不少小煤礦設計圖紙僅是為辦證而用，圖實不符的現象較為普遍。全市地方煤炭企業共有管理人員267人，其中煤炭專業學校畢業的大中專人員有163人，礦均0.41 人；有煤炭專業職稱的134人，礦均0.34人。
　　5、生態環境治理法律、法規和政策缺失，責任落實不到位�！兜刭|災害防治條例法》規定，因工程建設等人為活動引發的地質災害和治理費用，按照“誰開發、誰治理”的原則由責任單位承擔。但對地質災害造成的損失程度、賠償方式和標準，目前尚無統一、具體的規定，企業多以此為由推諉，執法部門只能采取協商賠償的辦法處理。煤炭企業多數沒有把環境治理經費納入企業成本核算，治理經費無法落實。神木縣規定噸煤收取2元用于治理環境，神東公司不執行，噸煤只給0.2元用于村民損失補償，并與所在鄉鎮政府簽訂協議包干負責。從2003年開始，鄉鎮政府因投入太少欠賬太多無力包干，終止了協議的執行。
　　6、執法不到位，管理手段落后。一些中省企業名義上是由中省執法部門管理，但實際上是山高皇帝遠管不上，市縣有的執法部門又進不去不能管，形成了執法上的“盲區”，甚至連基本的統計數字也無法搞清。對市縣企業，也由于手段落后，職能交叉，責任不很明確，執法管理滯后導致許多問題積重難返。
三、建議和對策
　　我市是全國426個資源型城市之一。作為正在成長的資源型城市，在開發的鼎盛時期，應及早吸取資源型城市在發展過程中“礦竭城衰,群眾返貧”的沉痛教訓，盡量規避未來的危機，應對“三個轉化”給我市帶來的煤炭開發的第二次高潮。我們應在科學發展觀的指導下，解放思想、制定戰略，轉變政府職能、轉變經濟增長方式，用大氣魄、大手筆努力構建資源節約型、環境友好型社會，使我們榆林真正成為西部經濟強市、特色文化大市、綠色生態名市。
　　1、以科學發展觀為指導，解放思想、更新觀念，在資源開發的思路上要有新的突破。
榆林發展到今天，我們各級干部應解放哪些思想？更新哪些觀念？我們認為主要應從以下3個方面著手。第一，要在政績觀上有新的突破。要改變過去單純追求GDP和財政收入增長的觀念，樹立環境保護、能源消耗、群眾福祉、社會和諧等方面質量指標的觀念；第二，要在放手發展地方經濟上有新突破。人們思考和處理中央與地方利益時，往往是從“中央”這個單向考慮，認為局部必須服從整體，把地方利益看成是整體利益的對立物。中省企業并不代表中省政府，也不代表全局和整體利益。沒有地方利益就談不上整體利益，只有承認地方利益，放手發展地方經濟，才能找到中央與地方利益的最佳結合點，才能使榆林資源優勢變成經濟優勢，對中央對整體貢獻更大；第三，要在自主創新的意識上有所突破。要明白只有自主才能創新，要創新必須要自主。要敢于為發展地方經濟去爭取資源配置權、規劃權、經濟宏觀調控權，為老百姓謀福祉的辦事權。
　　2、在制訂詳細規劃，整合煤炭資源，促進轉化上要有新的突破。
我市是個資源富集區，號稱中國的“科威特”。煤炭是第一支柱產業。抓住了煤炭資源開發，就等于抓住了榆林整體經濟工作的“綱”，綱舉才能目張。我們必須清醒地看到，過去二十多年發展模式的必要條件已喪失，走到了盡頭，必須盡快轉變經濟增長方式，探索新的路子。日前，國家發改委正式批復了大型煤炭基地的規劃。規劃確定的13個基地中，我市境內就有神東、陜北基地2個，98個礦區我市有3個。府谷礦區劃入神東基地，陜北基地有榆神、榆橫兩個礦區。規劃還規定，一個礦區原則上由一個主體開發。這對我們既是機遇，又是挑戰。我市應在國家總體規劃的基礎上制定詳細的、操作性很強的規劃，整合煤炭資源，實現科學、有序、合理、保護性開發。
　　①“十一五”期間新開礦不宜太多。煤炭屬不可再生資源，總是越采越少，寧可不開也不要急于不合理的開采，不要為眼前利益而犧牲生態效益和子孫長遠利益�！笆�一五”期間新開大礦，主要應該以滿足“三個轉化”的需要而定，做為“催化劑”使用。新開礦井必須以建大礦為主，要高起點規劃、高水平設計、高門檻準入、高標準建設、高效能管理，減少資源浪費、提高加工深度、延長產業鏈，以提高資源產品附加值。對單純走采輸之路的，無論是中央企業還是地方企業都要加以限制�！叭齻�轉化”項目，對輸出和轉化要規定比例，實行“配額制”管理，有條件地輸出能源產品。
　�、谝�提高綜合利用率，大力發展循環經濟。要統籌解決幾種資源重疊共存的開發問題，做到科學、合理、有序、綜合開發。與煤伴生的煤矸石、煤泥、煤層氣、礦井排水以及其它資源都必須綜合開發利用，構建煤炭的循環經濟體系。
　�、鄞罅φ�合煤炭資源。要按“整合資源、重組資產、關小建大、聯合改造”的方針，通過“政府推動、市場引導、企業運作，依法行政”的方法，對現有煤礦資源、已關閉礦井剩余資源、零星邊角資源及待批資源，要以現有礦井為基礎，采取收購、兼并、重組、股份制改造等形式，優化資源配置，擴大礦井生產規模，進行擴能技術改造，實現采煤方法改革，所有煤礦實現正規開采，提高資源回采率，達到國家規定的標準。對于整改無望、布局不合理、不符合安全生產條件、浪費資源、破壞生態環境的小煤礦，堅決依法淘汰關閉。零星邊角資源則應本著具體情況具體對待的原則，宜大則大，宜小則小，避免造成新的浪費。
　　3、在促進資源有償使用，全力爭取探（采）礦權上要有新的突破。
　　目前我市占有資源比例太少，遠不能適應地方煤炭工業的后續發展。實行有償使用，我們才有可能拿到資源。
　�、僖�積極爭取中、省停止對榆林煤炭資源的行政審批，通過市場運作，公開拍賣、掛牌出讓。我市的礦產資源據估測潛在總價值超過45萬億元人民幣，約占全國總量的1／3，堪稱“中國礦產資源第一市”。我們應當爭取省政府從2006年開始在我市搞資源有償使用試點，2007年全面鋪開，年底完成。全部完成后，國家可以從現有資源開發中獲得超過1000億元的資金，按省、市、縣2：3：5的比例分配，市縣可得到800億元。我們應當爭取中省對我市目前尚未設置探礦權、采礦權的井田或礦產地進行資源拍賣。要規范采礦權價款評估辦法，實現礦業權資產化管理。對已開采和決定開采的礦區，要按“一次置權，分期付款”的原則，公開拍賣采礦權。對已取得采礦權的企業，我們應爭取以地上資源如土地、水等資源換取股份，合作開采，實行檸條塔煤礦的模式。這是解決我市資源占有太少、浪費嚴重、以及消除礦井隱患的根本措施，也是構建和諧社會的重要舉措之一。
　�、谂�力爭取中省政府賦予市縣政府一定的資源處置權和知情權。湖南、四川、安徽等省已開始由當地縣以上人民政府組織拍賣資源，噸煤拍賣2—3元。建議國家將規劃區外的煤炭資源處置權交由市上管理，負責拍賣。邊角礦區由縣級政府按照規劃組織開采，可以參照鄂爾多斯市的做法，將邊角資源配置給實施技術改造和進行資源整合的煤炭企業。建議國家在規劃區中適當增加地方開采區面積，將30萬噸／年—60萬噸／年生產能力的煤礦審批權下放到市一級。在規劃區內的資源處置也應征求市縣政府的意見。
　�、畚覀儜�當以榆樹灣煤礦為龍頭，竭盡全力爭取做榆神、榆橫礦區開發的主體。
　　4、爭取中省出臺新的法律、法規、政策，在壯大地方經濟實力上要有新的突破。
　　①建議國家為我市及晉陜蒙三角地區資源富集區制訂類似14個沿海城市和4個特區享有的自主權和特殊的稅收優惠政策。應由國務院相關部門出面，落實我市在神朔線13.1%的鐵路運力。省上應賦予我市地方企業應當享有的經營資格。
　�、趹�當調整所得稅和資源稅的分配比例。中央企業所得稅應當在資源所在地繳納。資源稅的征收辦法和比例應進行徹底改革，向有利于資源所在地傾斜。神華、長慶的計稅起點應按當時當地的市場價計征，不應按內部調撥價起征。
　�、壅埱笾醒朐黾又醒朕D移支付專項資金面和資金額度。目前榆林得到國家關于自然環境的財政轉移支付專項資金僅有“三北防護林工程”、“天然林生態保護工程”和“山川秀美工程”。國家應當在資源方面征收的增值稅、所得稅中加大轉移支付的扶持力度，用于環境治理。
　　④應當按照陜西省財政廳、陜西省地稅局陜地發（1997）217號《關于調整榆林地區城鎮土地使用稅率單位稅額標準批復》文件精神，開征中央企業的土地使用稅。
　�、輵�當積極爭取省政府參照山西省的做法，開征“煤炭可持續發展專項基金”，主要項目有：外運煤炭征收能源基地 建設基金25元／噸，維簡費（我市產煤縣征收）10元／噸，價格調節基金15元／噸，生態環�；�金20元／噸，共計70元／噸。中、省、市縣及民營企業應一視同仁，全部足額收取，按比例分配。
　　⑥應當努力爭取省上改變和調整煤炭價格調節基金的收繳辦法和分配比例。將分級收繳改為統一由市縣收繳，分配比例由省拿大頭改為由縣市拿大頭。
　　5、在創新發展模式，提高煤炭產業集中度，打造資源開發的“航空母艦”上要有新的突破。
我市多、小、散、弱的煤炭體系已不適應第二次資源開發高潮的形勢，必須下決心改革創新發展模式。
　　我們應當借鑒鄂爾多斯的經驗，打造一個類似伊泰集團的“航母”。組建“榆林煤業集團”�！懊簶I集團”的組建應本著“以資本為紐帶、以資源為依托、以現有煤炭企業為基礎，產運銷一條龍、煤電化一體化，股份合作制為形式”的指導思想進行。以地方現有煤礦為基礎，組建礦業公司；以現有運銷企業為基礎組建運銷公司；以現有煤電化企業為基礎組建煤電化公司；同時組建勘探公司。這四個公司均為“煤業集團”的子公司。集團組建后，創造條件，包裝上市，充分利用市場經濟的機制來擴展融資渠道，擴大經營規模，提高競爭能力。以該集團公司為載體率先依法取得探礦權和采礦權，爭取掌握資源開發的主動權，給地方煤炭工業的發展爭取更大的空間，創造一個良好平臺。也可以一步到位組建“榆林能源集團”，把鹽、油、氣生產銷售企業接納進來，實現跨行業、跨地區開發，南北互動，啟動鹽田開發，消除南北差距，構建和諧榆林。
　　6、在放手發展非公有制經濟和科學招商引資上要有新的突破。
　�、傥沂械姆枪�有制經濟已初具規模，有了很大積累。2005年底全市銀行存貸余額為160多億元，其中不少是民營企業存款。目前不少民營企業特別是煤炭企業老板，不知資本投向何處，不少在北京、西安、榆林等地搞房地產。我市形成了一方面引資，另一方面本地資金流向外地的怪現象。我們應當引導他們把資本投到資源開發特別是轉化上來。我們招商引資應堅持“內外有別，先內后外”的原則，把煤炭等資源要素優先配置給地方民營企業。鼓勵他們以資本為紐帶，實施“以民引外，民外合壁”的戰略，組織起來，聯合國內外大企業搞轉化項目，創造自己的品牌，形成具有特色的產業群，在今后的資源開發中唱主角。
　�、谝�提高招商引資的質量�！笆�五”期間，我們簽訂引進項目270個，資金總額 723億元（含省政府與有關企業簽訂的500億）。2005年底已實施項目228個，到位資金151.67億元。我們應當充分肯定神華在煤田開發中的歷史作用，繼續加強與神華等中央企業的合作，充分發揮他們的積極作用。歡迎魯能、兗礦、中鋁、中鹽、安格魯、陶氏等一批國內外大型企業集團來榆林搞煤炭轉化項目。招商引資應重點在“三個轉化”中引進目前國內外最先進的技術、最先進的設備、最先進的管理理念。要在技術、管理、品牌和銷售渠道方面對榆林能源工業有提升作用，優化榆林產品結構，拓展產業鏈。應積極推進勘探企業以勘探成果入股，參與資源開發，延長他們自身的產業鏈。地方政府應當有責任、有能力、有手段處理好中省企業、地方企業和當地群眾的關系。要為他們創造好的投資環境、特別是好的“軟環境”。同時也應當要求他們做負責任的企業，堅持開發與扶貧相結合、開發與環境保護相結合。在資源開發、鐵路運輸、環境保護、基礎實施建設、工業反哺農業、建設社會主義新農村、勞動力安排等方面，要兼顧地方和群眾的利益，努力做到互利、互惠，實現雙贏。
　�、蹏栏駵嗜腴T檻。不管是外來企業還是地方企業都應遵守嚴格的準入條件。主要有：第一，所有資源性的投資企業必須要有轉化項目，“轉化多少配置多少資源，什么時候轉化什么時候配置，逐步到位”，絕不允許以轉化為名圈地搶占資源。第二，所有資源開發項目都要執行環境保護治理的目標、措施、資金補償、獎罰等方面的法規政策，把環境保護“三同時”和“誰破壞誰治理”的原則落到實處。第三，所有資源開發項目必須在榆林注冊，稅費在當地交納并執行當地政府的相關政策。第四，不管是哪個級別的企業都要接受當地政府執法部門的監督檢查。第五，資源開發企業用地原則上應按當時當地同類型的市場價格征用。在約定時間內不開工建設的，應當收回土地使用權。應當允許農民以土地換股份，使失地農民變成企業股東，以解決他們的后顧之憂，并為構建和諧地企關系打下基礎。第六，必須優先安排當地勞動力就業。技術崗位人員應在當地應屆和往屆畢業生中擇優錄用，定向委培，取得資格后在本企業就業。凡適合當地人干的崗位應當優先安排。
　　7、在加大依法治理力度，落實政策措施，做好生態保護工作上要有新的突破。
　�、賾�當組織有關專家對榆林典型煤炭地質災害進行權威性鑒定、評估，研究恢復方案。應當以神木為示范點，對神木采煤地區進行一次煤炭開采與環境災害的調查與評估。對因采煤導致的地面塌陷和裂縫，利用高科技進行一次系統調查；對已經造成破壞的予以及時修復；對可能發生的地區進行預防和補救。要遵照《礦產資源法》、《地質災害防治條例》，制定礦區開采沉陷治理補償辦法及實施細則。強化企業特別是大型企業環境破壞賠償意識，落實企業的出資義務和治理責任，將企業用于環境治理的育林基金、生態建設資金和土地復墾費等，一并納入礦區生態環境補償經費中統一使用。
　　②要采取綜合措施，加強水資源的保護工作。要大力推廣“保水采煤”技術。煤炭和水資源相互交錯存在的地區，必須堅持“寧舍千尺煤，不丟水一寸”的原則。在水源地不提倡大規模植樹，以減少水資源的蒸騰損失。要組織技術力量，對當地地下水的儲量、質量、分布、補排等條件作系統勘察和了解，并劃定水源保護區加以保護。特別要注意煤炭開采導致地下水漏失。要將工業節水列為我們的節水重點。
　　③要適當提高和調整收費標準，多方面、多渠道籌措資金，搞好環境綜合治理。一是要建立“地質災害環境治理基金”制度，為治理環境籌集足夠的資金。二是提高環境保護費的征收標準，中央企業至少應與地方小煤礦一樣噸煤達到2元。三是加大西部礦業大省礦產資源補償費地方分成比例，即由現行的中省各半改為中央、地方各占40%、60%。四是要建立有效的資源補償機制，公開拍賣采礦權時提取一定比例的資金，加上增加的資源補償費，一并用于解決因采礦引發的地質災害、生態環境的破壞和當地老百姓的生產生活問題。五是地方煤礦的維簡費應按規定收取，集中使用。
　　8、在轉變政府職能，理順管理體制，提高工作效率上要有新的突破。
構建資源節約型、環境友好型社會，實現經濟增長方式的轉變，政府職能的轉變是關鍵。
　�、俑骷壵�府要把資源開發的主動權牢牢掌握在手中。要認真研究和解決開發中出現的新情況、新問題，提高駕馭市場經濟的能力。要堅持依法行政，既不越位、又不缺位，職責要到位，建成“服務型政府”。
　　②應當盡快把已有的榆林能源化工基地建設管委會建成具有實質意義的實體，理順工作關系，充分發揮其職能作用。
　�、垡�明確各執法部門的職能，減少交叉，落實責任，支持他們依法履行自己的職責。要加強培訓提高執法人員的基本素質，提高裝備水平，加大執法檢測的科技含量，建立資源臺帳。國土、環保、煤炭、財稅、統計等部門應當堅持“屬地管、管屬地”的原則，努力消除執法管理上的“盲區”。
　　④要加強干部隊伍建設，改變工作作風。應建立科學的干部政績考核指標和辦法。應堅持正確的用人導向，使一大批德才兼備的干部走上資源開發的重要崗位。要樹立廉潔高效的工作作風，為榆林創造一個良好的投資環境，促進榆林經濟快速、健康、可持續發展。
                                                         　　　　　　　　榆林市政協環資委
                                                                　　　　　　　 2006年5月25日

榆林市石油、天然氣資源開發情況調研報告

　　榆林是一個典型的資源大市，堅持開發與保護并重，正確處理人口、資源、環境協調可持續發展的關系，建立資源節約型、環境友好型社會，是值得研究的一個課題。近日，市政協環資委組織部分政協委員，會市同石化、環保等部門的同志，在喬萬榮、趙建國副主席的帶領下，深入延長石油工業集團公司橫山采油廠、靖邊采油廠、定邊采油廠和中國石油長慶油田分公司第四采油廠、采氣一廠就石油、天然氣開發利用情況進行了專題視察調研。通過深入生產現場、查閱資料、聽取匯報，較為詳細的了解了我市油氣資源開發利用情況，現將有關情況報告如下：
一、油氣資源開發狀況
　　我市境內石油天然氣儲量豐富，是陜甘寧油氣田和鄂爾多斯氣田的主儲區。石油預測儲量6億噸，探明儲量3億噸，含油面積2300平方公里，主要分布在定邊、靖邊、橫山和子洲四縣。天然氣預測儲量4.18萬億立方米，探明儲量7474億立方米，主要分布在靖邊、橫山、榆陽、子洲、米脂、綏德等地，是迄今我國陸上探明的最大整裝氣田。石油、天然氣資源分別占全省總量的43.4%、99.9%。
　　我市油氣工業發展起步較晚。90年代初，我市學習借鑒延安的經驗和作法，與區外投資者合作，開始了自主開發石油的嘗試。1999年，按照國家有關法規和《國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序意見的通知》(國辦發〔1999〕38號，以下簡稱:國辦發38號文件)精神，我市對石油行業進行了清理整頓，由各縣鉆采公司為主體，對招商引資引進的聯營開采單位進行了整合重組，出資近13億元有償回收了2405口油井，規范了石油生產經營秩序。2003年，各縣鉆采公司相繼并入延長油礦管理局，取得合法開采主體地位，2005年石油企業的省內重組工作完成，由陜西省延長石油工業集團公司實行緊密型管理。目前在我市從事油氣資源開采的中油股份公司長慶油田分公司、中石化和延長石油工業集團公司，境內石油、天然氣資源探、采礦權絕大部分被中石油所登記，中石化、延長石油工業集團公司只占很少一部分。
　　截至2005年底，我市境內大約有油井5500-6000口，原油年生產能力為600萬噸，其中：延長石油工業集團公司有油井3464口（橫山326口、靖邊1917口、定邊867口、子洲354口），原油年生產能力為100萬噸（橫山10萬噸、靖邊40、定邊45萬噸、子洲5萬噸）。長慶油田公司到底有多少油井，調查組不清楚，要求長慶油田公司提供準確數字時，該公司以商業機密為由，拒絕提供，原油年生產能力為500萬噸；打注水井708口，鋪設輸油管道約3800公里。建成年加工原油150萬噸的榆林煉油廠一處。據不完全統計，境內有氣井195口，天然氣年生產能力為75億立方米，均屬長慶油田公司，建成天然氣集氣站34處，凈化廠2處，年凈化天然氣40億立方米，建成并開通了“靖―西”、“陜―京”、“長―寧”、“長—呼”和“西氣東輸”五條天然氣外輸干線和市內支線，鋪設輸氣管道3500余公里。目前建成的以天然氣為原料的轉化企業有榆林天然氣化工有限責任公司和長慶甲醇廠,甲醇年生產能力分別43萬噸和10萬噸，年用氣5.2億立方米。境內城市氣化用氣0.8億立方米,年就地轉化利用天然氣僅占年生產能力的7%。
　　大規模的油氣資源的開發，推進了榆林由資源大市向經濟強市目標快速邁進。2005年，全市年生產總值達到335億元，人均1180美元，財政收入達到67億元，其中：石油生產、加工轉化和銷售實現稅收18.2億元,占財政總收入的27.2%；天然氣實現稅收5.3億元，占財政總收入的8%。石油工業已成為我市經濟發展的支柱產業和財政收入的主要來源，較有力地帶動了相關產業的發展，促進了城鄉基礎設施建設，增強了工業反哺農業的能力，為城鄉勞動力提供了大量就業機會，為退耕還林還草，實現山川秀美提供了物質保證，為我市社會穩定和加快脫貧致富步伐發揮了積極的作用。
二、存在的問題
　　1、后備資源饋乏，地方石油開發缺乏后勁。
　　一是根據1994年4月13日，陜西省人民政府同原中國石油天然氣總公司簽訂了《關于開發陜北石油資源的協議》（簡稱4.13協議），委托定邊、靖邊各100平方公里的石油開采區塊已經全部利用，基本沒有開發空間。
　　二是根據《陜北石油開采秩序整頓匯報會會議紀要》（國土資源發[2000]205號）文件精神，本著尊重歷史，照顧現實，互諒互讓，共同發展的原則，協商解決開采區域和界限方面的矛盾問題，按照國家經貿委、國土資源部《印發“關于陜北地區石油開采秩序情況調查的報告”的通知》(國經貿石化[1999]1239號)規定，劃清各自的勘查、開采范圍后，依法辦理變更登記手續。但是到目前為止，安塞平橋以北、靖邊縣城以南3500平方公里的合作開采區，長慶油田公司與延長石油工業集團公司的勘探、開采范圍尚未劃定，雙方為爭奪開采區塊經常發生沖突。如果區塊界線問題再不解決，地方石油工業的發展必將走上末路。
　　近幾年，長慶油田公司與地方發生大小集體械斗事件不下百余次，經常組織“棒棒隊”阻斷交通、毆打人員、破壞設施，嚴重影響到當地群眾的安危和社會的穩定。2006年3月18日，長慶油田公司與延長石油工業集團公司靖邊采油廠發生大規模的械斗事件，長慶油田公司組織人員700多人，出動車輛百余輛，打傷靖邊采油廠員工8人，砸毀車輛52輛，造成直接經濟損失700余萬元，在社會上形成了惡劣影響。
　　2、資源開發國家缺乏綜合規劃，各種資源難以有序開發。
　　我市豐富的地下資源集中到北部，并且多種資源相互重疊，各種資源礦權審批相互牽制。長慶油田公司登記了我市境內幾乎所有區域的油、氣探、采礦權。近年來，長慶油田公司油天開采的進度很快，油氣井和輸油氣管網到處密布，造成了我市在該區域內的煤炭和巖鹽等資源開采等到其開采結束方可進行；即使在長慶油田公司未開采的區域，我市要取得煤炭和巖鹽的探、采礦權，也必須征得其同意，這嚴重制約著我市煤炭和巖鹽的開發。
　　3、中省和地方利益分配不公，地方收益太少。
　　一是管道營業稅分配不合理。按照國際慣例，天然氣的管道營業稅在出口征收，資源產地和銷售地各得一半，但是，我市輸送到了北京、上海和銀川等地天然氣的管道營業稅，均由對方收取。我市每年大約外輸天然氣70億立方米，按照每方收取管道營業稅0.01元計算，僅此一項我市財政損失7000萬元。
二是稅費起征標準和分配不合理。
　　長慶油田公司在我市從事石油開發，只有增值稅和資源稅參與中央與地方分配，其他規費一律上繳中省。在原油增值稅征收時，國家允許與固定資產投資抵扣，實際征收的增值稅僅為6%左右。而且兩稅由長慶油田公司統一在西安交納，按照中央與地方75%和25%的比例分配，地方收益部分西北五省再分配，我市每噸原油收益大約45元左右，與延長石油工業集團公司上繳我市的稅費相比，每噸原油我市少收入550多元。按照長慶油田公司年產500萬噸原油規模計算，我市財政年少收27.75億元。
三是我市在延長石油工業集團中所占的股份不合理。
　　根據陜發[2005]28號文件精神，全省石油企業重組完成后，我市在延長石油工業集團公司只有5%股份，這與我市近年的投入相比極不公平，僅榆林煉油廠我市通過直接投資和稅金返還累計注入資金達15億元，也不止5%股份，這直接關系到今后我市石油生產的收益。
四是原油價格不合理。今年以來，原油價格持續上揚，截至3月底，中石油確定的中質2號原油中準價前期含稅同口徑剔除運費和統管費后達到4083元，延安煉油廠為3300元，而榆林煉油廠僅為2920元，較中石油低1163元，較延安煉油廠低380元，價格差距直接影響著我市地方財政的收入，按照我市年產100萬噸原油的規模，每噸平均按少收利稅300元計算，年少收3億元。
　　4、輸油氣管道用地補償不到位，加重了地方負擔。
據不完全統計，我市境內埋設輸油管道3800公里，天然氣輸氣管線3500余公里，埋設管道占地大約22萬畝（含管道兩側限制區用地）。一是埋設管道時以臨時占地僅補償一年的土地收益，但是，一旦埋設了管道，主管道兩側15米、支管道兩側5米的地面內不得有永久性建筑物及道路、橋梁等基礎設施建設，不得開挖、采石、放炮等作業，這樣就限制了這些土地的使用權和收益權，影響了我市土地利用的整體規劃。二是油氣管道安全責任屬地管理，國家沒有安排專項經費，客觀上加重了地方負擔。三是油氣屬于易燃易爆物，給當地安全帶來隱患。
　　5、生態破壞和環境污染嚴重，突發性環境污染應急預案機制尚未建立。
隨著大規模的石油天然氣的開發，使我市本來脆弱的植被受到破壞、有限的耕地進一步減少、地下水位的不斷下降，整個生態環境受到嚴重影響。我市境內的靖邊、橫山等縣長慶油田公司的天然氣管線已經蜘珠網狀，給當地群眾正常的生產生活帶來不便。僅靖邊縣由于油氣開發破壞植被7萬多畝，棄土覆蓋植被3萬余畝；長期占用土地27400畝，其中耕地17200畝；長慶采油三廠鉆井時打穿裂隙，地下水滲漏，造成新城鄉黑龍村石場組出現山體裂縫；大理河、周河和蘆河上游均受到含油廢水的污染，大理河油類超標1004倍，周河超標9倍，蘆河超標54倍。小河鄉群眾人畜飲水水源受到含油廢水、巖屑等的污染，已經不能飲用，6000多村民需要到數里外買水吃，目前已經引起了國家環�？偩值母叨戎匾�。就目前我市處理突發環境污染事件的能力來看，無論人員素質、裝備配置、監測技術、防護手段都不具備處理突發應急事件的能力。一旦發生原油和天然氣泄漏等較大突發污染事故，將束手無策。
　　6、城市氣化和工業用氣指標審批難度大，制約著我市能源化工基地建設進程。
我市是天然氣的重要產地，年外輸量達到近70億立方米，但是，目前我市榆陽、神木、橫山、靖邊、定邊和子洲等縣區城市氣化用氣指標正式得到國家批準的只有榆林市區和靖邊縣，年用氣量僅為2110萬立方米，其他縣均未得到正式批準，而呼和浩特、銀川和天然氣管道沿途一些城市等早在幾年前已經實現城市氣化，出現了“燈下黑”的現象。榆林天然氣化工有限責任公司是國家試氣而批準立項建設的天然氣化工廠，現年用氣量為5.2億立方米，技改工程用氣4億立方米的指標得不到批準，無法開工建設。
　　7、地方監管出現盲區，造成有些稅費流失。
首先是國家對一些中省企業在一定意義上賦予了制定行業規劃和代表國家理財的雙重職能，致使這些企業游離于地方管理之外，形成了一個“小社會”，地方對其生產經營情況沒有知情權。其次是地方一些職能部門上下級之間責任劃分不明確，部門之間職能交叉，形成誰也不過問的“空白區”，最終導致一些本應該在我市繳納的稅費流失。
　　出現上述問題的主要原因：一是國家對礦產資源配置實行無償劃撥或變相無償劃撥，未實現市場化，缺乏競爭機制，行政干預企業的微觀經濟，這是資源開發中出現各種矛盾和問題的根源，也是產生腐敗和商業賄賂的溫床；二是國家登記礦權時，僅進行行政審批，對不同礦產資源礦權重疊的區塊，未從綜合開發礦產資源的角度考慮，制定整體規劃，導致現在油氣資源的開采制約了其他資源的開發；三是國家礦產資源立法注重普遍性，忽視特殊性，實行一刀切，無地方性法規，地方在執行法律時困難；四是中央和地方利益分配不公，中央財政、中央企業利益至高無上，忽視了資源產地及當地群眾利益，引發了各類矛盾凸現，影響了構建和諧社會的進程；五是地方發展中急功近利，科學的發展觀貫徹落實不夠。
四、對策及建議
　　如何破解我市資源開發中諸多矛盾和問題，進一步加快地方經濟發展步伐，走可持續發展之路，特提出以下幾點對策和建議：
　　1、進一步明確資源開發的指導思想。一要樹立科學的發展觀，確定合理適度的開發規模，卻不可無限制的過度開發，應通過法律和制度來制止掠奪性開采；二要樹立正確的政績觀，在考核經濟發展指標時，不能單純追求GDP和財政收入的增長，應把經濟增長速度同資源消耗、環境污染等一并考核；三是要加快經濟結構調整，切實轉變資源開發中產業結構單一、“一業獨大”的狀況，培育新的經濟增長點，未雨綢繆，避免重蹈甘肅白銀、遼寧阜新和我省銅川“礦竭城衰”的覆轍。
　　2、處理好油氣資源各開采主體之間的關系。一是根據國土資發[2000]205號文件精神，本著尊重歷史，照顧現實，互諒互讓，共同發展的原則，協商劃定區塊界線，鞏固和穩定已開采區塊；二是鑒于長慶方面區塊面積過大，只登記不開采的現狀，以國家統一規劃為前提，在評估資源開采區塊價值的基礎上，引入競爭機制，采取招標、拍賣等形式，實現資源開采權的合理流轉，有效配置資源，達到國家和資源產地互利共贏的目標，同時也有利于解決資源區塊爭端，做大做強石油工業。
　　3、處理好中省企業利益與地方利益之間的關系。一是在資源稅費方面，盡可能向資源富集的貧困地區傾斜，促進貧困地區經濟發展，加快脫貧致富步伐。建議取消對長慶油田允許固定資產抵扣營業額的照顧性政策，并要與延長石油工業集團公司一樣，除向中央交納資源稅和增值稅外，還應向地方交納地方性稅費。在爭取上述各項稅費政策的同時，對資源輸出型和高耗能企業還應積極爭取提高各類政策性收費標準和與中、省部門的分成比例，不斷壯大地方財力。二是延長石油工業集團公司應實行原油價格市場化，實現和國內原油價格接軌，避免地方稅費流失。三是應借鑒新疆庫爾勒鄯善縣的辦法，將“靖-京”、“靖-寧”、“靖-滬”等管道營業稅按50%返還我市。四是提高石油和天然氣資源稅的單位稅額，執行石油為8-30元／噸，天然氣為2-15元／千立方米的上限標準。五是資源開采造成采空和塌陷等地質災害，其治理所需費用巨大，因此應積極向中、省爭取開征城鎮土地使用稅和生態環境補償費。六是在天然氣管道建設和保護方面，賦予了地方政府對本行政區域內管道設施的保護義務，但天然氣開采企業卻沒有相應的保護經費投入，義務和利益極不對等，錢讓長慶方面賺了，但責任卻留給地方，建議積極與長慶方面協商爭取天然氣管道保護費和增加管道占地補償費。
　　4、加強監管，切實保障資源的有序開發。一是嚴格審核審批。長慶方面委托或雇用其他公司和個人從事開采或輔助開采作業的，應委托市一級建設、工商、石化、水務、土地、環保、稅務等職能部門要對這些開采單位進行相關資質審核，并納入行業管理之中；二是統計部門依據《統計法》有關規定，把長慶方面的投資建設納入國家規定的基本建設管理程序，并對其固定資產投入、生產經營和完成地區生產總值按屬地管理進行統計，以便為地方政府決策提供可靠的參考依據。三是據長慶方面講，目前內蒙古自治區政府已停止審批井位，他們在內蒙古的天然氣開采已全部停了下來，內蒙以此與長慶據理力爭，著力維護地方和廣大群眾利益，我市也應采取相應措施，嚴格把關，提高準入條件。 
　　5、加大環保投入，加強環境保護。一是要增加環保投入，設立環保基金，成立環保基金會，加大對市內重點開采區的污染防治力度，大力發展循環經濟和清潔生產，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的資源節約型和環境友好型社會。二是嚴格環境保護執法，樹立節約資源和保護環境也是發展的理念，積極推行并嚴格執行環境影響評價、污染物排放總量控制、環境目標考核和責任追究制度，從事后治理向事前保護轉變，切實改變先污染、后治理，邊污染、邊治理的狀況。三是以環境的承載能力劃定重點開發區、限制開發區和禁止開發區等功能區。
　　6、統籌考慮資源擁有量，合理安排建設項目。我市雖然資源富集，但真正地方政府能控制和利用的資源量十分有限，這在天然氣方面表現尤為突出�！笆�一五”期間，要根據地方煤炭、石油、天然氣、鹽及水資源等的擁有量和環境承載能力，安排大型化工項目，不可盲目上馬，避免重復建設。市上及定邊、靖邊、橫山、子洲等縣“十一五”規劃都有天然氣發電、液化、氣制甲醇等轉化項目，但現在受制于長慶，在民用氣指標申請上都有困難，何況工業用氣。現在我市供氣的北京、天津、西安等地天然氣頻頻告急，而天然氣已達最大產能，所以這些項目應充分調研論證，慎重上馬，以防無米下鍋。同時，各地大上甲醇項目，究竟市場前景如何，也有待深入調研論證。
　　7、綜合開發，綜合利用。我市各類資源富集，煤、油、氣、鹽等各種礦產資源區塊相互重疊，究竟如何合理有序、有效開發，應盡快制定開發詳規，確保資源綜合有效利用，最大限度降低對環境的破壞和影響，減少開發過程中的各種矛盾沖突，如橫山樊河煤礦井田的天然氣開采就極大地影響了煤炭開采，隨著資源開發的推進，引發的此類矛盾必然更大、更多。
                                                           　　　　　　　　榆林市政協環資委
                                                                  　　　　　　　 2006年5月25日

榆林市鹽資源開發情況調研報告

　　鹽資源是繼煤炭、石油、天然氣之后，榆林又一大資源稟賦，如何汲取煤炭、石油、天然氣資源開發利用的經驗教訓，更好地促進鹽資源的開發利用，備受社會各界關注。近日，市政協環資委組織部分委員，會同市鹽務、環保、工商等部門的負責同志，在市政協副主席喬萬榮、趙建國的帶領下，先后深入榆陽、定邊、靖邊、橫山、米脂等縣區專題調研鹽資源開發情況。在查閱資料、聽取匯報、召開座談會的同時，還實地視察了長城鹽化有限責任公司、中鹽榆林鹽化有限公司和陜西金泰氯堿化工有限公司�，F就有關調研情況報告如下：
一、鹽資源開發利用情況
　　榆林是陜西省唯一的鹽產區，除沒有海鹽外，巖、湖、井、土硝鹽均有，特別是巖鹽和湖鹽儲量豐富。陜北奧陶系巖鹽田為目前已發現全國最大的巖鹽田。鹽田面積2.5萬平方公里，鹽層平均厚度120米，探明儲量8855億噸，預測儲量6萬億噸，占全國巖鹽總儲量的26%。巖鹽的潛在價值達33.2萬億元，是全省煤、氣、油等其它資源潛在價值總和的2倍。鹽的品位高，氯化鈉含量為81.46—99.8%，平均在90%以上。其它有害成分含量甚微，為全球巖鹽礦床史上罕見的精品礦床。湖鹽主要分布于定邊縣，儲量0.6億噸，目前用灘曬和粉洗工藝生產工業鹽與食用鹽，年產量15萬噸。
　　鹽資源不屬于稀缺資源，在全國范圍內呈總體過剩、局部短缺態勢，但鹽化工產業鏈長、產品多，其下游產品達4000多種，有“化工之母”之稱。加之，我市鹽資源與煤、氣、油共生一地，鹽化工又是高耗能產業，我市發展鹽化工既可實現鹽的轉化，又帶動煤的轉化，且能降低產品成本，提升競爭力，對地方經濟發展的拉動作用巨大。業內人士預測，若十年后榆林的鹽產量以1000萬噸計，其中轉化與外售各半，可實現銷售收入300億元，稅費約50億元。
　　目前，我市鹽化工業剛剛起步，其中已建成的鹽化項目有中鹽榆林鹽化有限公司年產15萬噸真空鹽項目、神木錦界10萬噸PVC項目（一期5萬噸已于2003年11月投產）、陜西金泰氯堿30萬噸PVC項目（一期10萬噸已于2005年11月投產）；在建鹽化項目有榆林天橋15萬噸PVC項目（現基礎工程已完成）、佳縣華鹽15萬噸工業鹽項目（已完成了前期工作）；已簽訂意向的鹽化項目有神華、北京昭德、內蒙君正、伊利、榆林興亞等公司40、60、100萬噸工業鹽，伊化100萬噸工業鹽、80萬噸純堿，鄂爾多斯羊絨集團100萬噸工業鹽、40萬噸PVC，中亞鹽化60萬噸制鹽、30萬噸純堿。美國陶氏、英美安格魯也分別提出了年用鹽90萬噸和220萬噸的計劃等。
二、目前存在的主要問題
　　1、鹽田勘探滯后，資源不清。對于我市鹽田的可開采面積、儲量及邊界范圍等目前還不清楚。陜北奧陶系巖鹽的儲量認證，是根據地礦部第二普查大隊在陜北探采鉀石鹽礦資料和長慶油田22口探氣見鹽井的資料，由原地礦部進行儲量認定的。在國家普查鉀鹽時，已見兩口鉀石鹽井，即榆9井和陜鉀1井，根據理論推測，在陜北奧陶系鹽田是有可能找到一定規模的鉀石鹽礦，但目前巖鹽、鉀石鹽礦和伴生資源情況仍有待進一步詳勘。
　　2、管理、規劃缺失，開采盲目、無序。目前已上馬采鹵和在建鉆探鹽井的項目，只有少數項目申報過巖鹽探、采礦權，大多數沒有申報，幾乎全部沒有巖鹽探、采礦權的正式批文。市政府雖然成立了華奧鹽田開發管理公司，代市政府行使鹽田開發權，但目前已開鉆的鹽井都沒有經過該公司初審，也未經市政府批準，由縣政府和業主自行開采。市鹽務局與國土資源局連鹽井資料都無法搞到，根本談不上管理，用不了兩年，鹽田的全面勘探、規劃、統一管理將成為一句空話，混亂局面在所難免。
　　3、地方參與少，對本地經濟發展帶動作用小。已建成的鹽化項目，陜西金泰氯堿由省上投資建設，地方沒有參與；中鹽榆林鹽化公司，市上投入大量人力、財力、物力完成前期工作，但投產后即被中鹽總公司以低廉的2060萬元控股，市上連董事會都未進，導致扯皮不斷。在建和簽訂意向的鹽化項目地方參與也很少，有重蹈煤、油、氣資源開發利用覆轍之虞。
　　4、環保隱患較大。陜西金泰氯堿因廢渣液池塌陷，大量廢液流入無定河，被省環保局查處就是一個例子。中鹽榆林鹽化公司生產中所產生的老鹵和鹵池鹽泥及石膏等廢棄物對水源和周邊環境的污染及潛在威脅也不容忽視。
　　5、資金投入不足。對于如此巨大的寶藏，資金、人力投入嚴重不足，現雖已注冊成立鹽田開發公司，但資金注入有限，鹽田的勘探和區塊登記進度與資金供給斷鏈。
　　6、本土化工人才缺乏。我市化工基礎薄弱，人才匱乏。現有成熟化工人才主要集中在榆天化、靖邊煉油廠等企業。如新建鹽化項目，管理、技術、技工等人才都無成熟可用，影響項目甚至整個能源化工基地建設。
三、開發利用的對策和建議
　　1、統一思路，搞好勘探，為進一步開發利用提供科學依據。市、縣（區）應接受煤、油、氣開發的教訓，統一思想認識，由市政府獨資的華奧鹽田開發管理公司與規劃所在縣（區）及社會資本合資注冊成立鉆采公司和鹽鹵公司，對全市的鹽資源及伴生資源進行徹底普查、詳查，弄清鈉鹽資源，尋找具有開采價值的鉀鹽、鈾、煤層氣等稀缺礦產資源。完善現有鹽礦資料，搞清可開采巖鹽資源的界線，為規劃、開發提供科學的、可靠的依據。也可與有投資意向的延長油礦合作，實施鹽氣共采。在佳、吳等縣進行煤層氣與鉀鹽共探，為鹽氣共采和鈉鉀共采奠定基礎。將巖鹽及其伴生礦的探采主導權拿在市政府手上。
　　2、統一管理，搞好規劃，確保鹽田開采規范、有序。市政府應盡快與省國土資源廳協商，并責成華奧鹽田開發管理公司完成鹽田開發的基礎工作，申報探、采礦權，通過成立鉆采公司和鹽鹵公司（含鹽品物流配送中心），用“集中采鹵、分別供給”的模式，將鉆探、申報、開采、規劃、管理權真正集中于市政府手中，并以政府文件下發執行；由華奧鹽田開發管理公司對水、煤、電等匹配資源及基礎設施建設進行投入，掌握鹽資源開采的主導權，鹵水統一供給，價格合理調配，鹽化項目其它投資以參股方式進行合作，共同開發鹽田。這樣既有利于鹽田開發的規范、有序、高效運行，同時，也將市、縣（區）利益結合在一起，進行合理分配，向南部縣和就地轉化項目傾斜。
　　3、統一模式，加強整合，大力發展本土鹽化工企業，增強地方經濟實力。根據我市鹽田開發實際，借鑒國內外鹽田開發經驗，我市鹽田開發應采取中國鹽都自貢的集中采鹵模式，整合本市鹽企業，走統一管理、集團化的發展路子。通過華奧鹽田開發管理公司與鉆采公司和鹽鹵公司，統一申報探采礦權，登記鹽田區塊，鉆探鹽井，實施規劃，劃分區塊，集中供應鹽鹵，這樣既有利于實施規劃，搞好資源匹配，避免各縣、區盲目布點建設鹽化工項目；也有利于水、煤、電、路、地等匹配資源的服務和推動“南北互動”的實現，避免鹽資源的探采礦權被外來大公司壟斷；更有利于掌握原始數據，以便稅務部門合理真實地征取稅費，避免稅費轉移而流失，增加地方財政收入。對已開發的鹽井應進行有效整合，投入地方資本。對于中鹽榆林鹽化有限公司，應積極鼓勵地方企業出資控股，使該廠還原本土，減少扯皮。
　　4、以科學發展觀為指導，加大環境治理力度，建立生態環境補償機制。應盡快設立廢料處理廠，苦鹵回收統一處理，徹底解決苦鹵外排污染環境問題。同時，應建設廢渣水泥廠處理廢渣，利用鹽井采空區申報國家級的油氣儲備庫和垃圾處理廠，并據生態變化情況，研究和制定生態復原方案，建立生態環境補償機制，確保生態環境恢復和治理的可持續投入。
　　5、加強教育和培訓，真正建設一支能夠留得住、用得上的本土化工人才隊伍。應積極依托榆林學院、榆林工業學校和各縣區職教中心，開設化工（本科）和技工（中專）專業，并與已投產的鹽化企業合作，用校、企結合的方式培養各種化工人才，服務鹽化工項目及整個能源化工基地建設。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 榆林市政協環資委
                                                         　　2006年5月25日